中英小城鎮模式比較研究

　　 我國“十二五”規劃綱要中提出要進一步發揮縣域資源優勢和比較優勢，推動小城鎮建設。英國的城鎮化不是建在農業高速發展的基礎上，而是以鄉村工業的高度發展為前提。文章通過對英國小城鎮和中國小城鎮的現狀及類型進行分析，對兩國小城鎮模式差異進行對比，認為我國小城鎮建設過程中應從公眾參與、城鎮規劃、多方協調等多方面進行借鑒。
　　
　　 1英國小城鎮模式
　　 1.1 英國小城鎮的形成
　　 按英國約定俗成的說法，25萬人口以下的稱為新鎮，按此劃分，全英有3 000個小城鎮。總的來看，除倫敦人口規模在百萬人以上、幾個老的工業城市人口在數十萬人以外，絕大多數城市的人口規模都在10萬人以下，更小的還有不到1 000人的城市，分散布置了許多小城鎮，如蘭開郡，共有23個城市，全郡人口120萬人，郡政府所在地——普林斯頓市人口和布萊克珀爾市的人口均為13萬～14萬，另有4個城市人口在8萬～10萬，其他小城市人口僅2萬～8萬。全英共有52個區域郡。
　　 1.2 英國小城鎮的類型劃分
　　 英國的小城鎮大致可分為以下三類：
　　 農村地區的小城鎮。這類小城鎮大多位于農村地區，對外有發達的道路網，可以方便地到達附近的大城市和全國各地。其基本特點是：鎮的職能簡單，就是居住休閑。其居住人員比較復雜，規模小，居住人口在千人左右，且多為富人，老齡人口比重大。基礎設施現代化，非常完備、適用，綠化和環境衛生特別好。
　　 現代鄉村—花園城市。受霍華德思想的影響，英國建設了一些具有理想主義色彩的花園城市。最具代表性的有四個：格拉斯格附近的紐蘭納克，利茲附近的索太利，伯明翰附近的鮑尼利，利物浦附近的陽光城。這四個花園城市的共同特點都是依托一個工廠或企業，嚴格按照規劃而興建起來的，具有較強的理想主義色彩。
　　 新城。英國的新城建設，大致可分為三代，一共建了32個新城，在英格蘭有21個，蘇格蘭有5個，威爾士有2個，北愛爾蘭有4個。這些新城除個別城市人口在20萬人左右外，大多在10萬人以下，因此，絕大多數新城應屬于小城鎮的范疇。
　　 1.3 英國城鎮化的特點
　　 英國小城鎮一般具有以下特點：首先，建筑布局依山就勢，單體或聯戶二層建筑居多，居住環境優美；其次，十分重視歷史文化保護和特色城市打造；再次，城鄉居民共居和城市居民郊區化，在小城鎮居住成為英國人生活消費的重要選擇。倫敦市城區上班人口40萬，而轄區居住人口約4萬左右。英國有24萬多平方公里國土，6 300多萬人口，屬于人多地少的國家。英國的農村和小城鎮的特色化發展，很好地解決了因地理條件不足帶來的發展制約瓶頸問題。
　　
　　 2中國小城鎮發展模式
　　 2.1 我國小城鎮發展現狀
　　 2004年建制鎮總數已達到19 883座，發展速度以每年681座建制鎮的絕對數持續增加。2004年全國所有建制鎮共吸納人口20 135萬人，約占全國6億城鎮總人口的30%。到2009年4月，全國每座建制鎮鎮區平均人口只有1萬人左右；而鎮區人口達到3萬人的建制鎮還不到1000座，吸納人口的能力較弱。東部地區城鎮在國內生產總值水平、鎮區人口規模、城市規劃管理、宜居環境建設、政府管理服務等方面，普遍高于中西部地區的平均水平。
　　 2.2 我國城鎮化建設的主要模式
　　 2.2.1 北京郊區城市化模式
　　 郊區城市化主要是由中心城區的功能轉移和產業擴散帶動的。郊區城市化的主要趨勢表現在：郊區城市化進程快，城鄉統籌力度大，郊區經濟持續快速健康發展，農民收入大幅增加；區縣功能定位明確，產業結構調整升級步伐加快；基礎設施建設和社會事業投入加大，推動了郊區城鎮化的發展；生態環境建設力度加大，對山區提供更多的財政支持。
　　 2.2.2蘇南中心城市圈發展模式
　　 蘇南城鎮化模式是一種自下而上的城鎮化模式。一般指蘇錫常(江蘇南部的蘇州、無錫、常州三市及所轄的十二市縣)的農村地區，通過自籌資金發展以鄉鎮企業為主體的非農業生產活動，實現了農村人口職業轉化，進而通過發展小城鎮實現了農村地域的城鎮化。
　　 2.2.3廣東板塊式城鎮化
　　 板塊式城鎮化的特點是通過產業聚集帶動人口聚集，它更多的是指“城市邊緣新興產業群落的快速崛起”。廣東城市化的重點在農村，在于減少農民。只有減少農民，才能富裕農民，這是世界各國促進農業、農村發展的基本經驗。加快農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，必須強調走廣東特色的城鎮化道路，即組團式的城鎮化。
　　
　　 3中國和英國小城鎮模式的差異
　　 3.1基礎設施上的差異
　　 總體上說，中國小城鎮的基礎設施是不完善的。目前，雖然基本解決了城鎮供水、供電問題，但質量參差不齊，有的鎮(特別是西北地區的鎮)缺水嚴重，水質不能完全達到飲用水標準；供電方面主要是供電不足和供電電壓不穩定的問題。其他設施，如排水，幾乎全是雨污合流制，很少有污水處理廠；供熱、供氣的普及情況就更差了。近幾年通訊事業發展很快，電話普及率提高，廣播電視網已非常普及。英國小城鎮的基礎設施是比較完善的。供水不成問題，水量有保障，水質也符合飲用水標準，打開自來水可直接飲用，24小時有熱水供應。供電有充足的保證。供氣也有保證，但為了保護環境，許多住戶不用煤氣而用電。供熱主要靠電取暖，即使在夏季遇到天氣涼的時候也可以取暖。排水已達到完全的雨污分流，所有污水都經過處理后排放。
　　 3.2職能上的差異
　　 中國的小城鎮一般具有一定地域范圍內的政治中心、經濟中心、文化中心的職能，職能是很復雜的。每個小城鎮都有一套相當龐大的政府組織機構。由于小城鎮負擔沉重，靠其自身的力量來發展困難是比較大的。因此小城鎮的發展要靠機遇，而且往往是非經濟因素所帶來的機遇；另一方面，小城鎮的發展容易受干擾，特別是受人為的因素或非經濟因素的影響比較大。所以中國的小城鎮發展的根基不是非常穩定，容易出現起伏和波動。英國的小城鎮受行政因素的干擾少一些，就絕大多數小城鎮來說，其職能是比較單一的，在管理上相對容易些。其發展也比較穩定，主要是靠經濟的逐步積累和發展而使城鎮發展起來。
　　 3.3結構上的差異
　　 與小城鎮的職能相對應，中國的小城鎮鎮區在用地結構上是比較復雜的。各種類型的用地都有，一般來說，商業、服務業都沿主要交通干道分布，形成了“追路發展”的局面。雖然這種現象在經濟發展初期，為了吸引人流、物流，有時可能是無法避免的。但是過分地沿路發展會使交通和城鎮布局相互干擾，產生負面影響。另外，有些小城鎮功能分區不明確，用地布局不合理，居住、辦公、工業、企業等用地相混雜，造成的相互干擾比較嚴重。英國小城鎮的結構比較單一，其用地主要由居住、公共設施(學校、幼兒園、教堂、市政廳、商店、酒吧等)、綠地構成。住宅以二、三層別墅為主，獨門獨院，一層有車庫，房前、房后都有或大或小的花園。公共設施除旅游城鎮有集中的商業街外，大多為分散布局，學校、幼兒園、教堂周圍綠化得都很好。鎮區道路以自由式布置為主，路面不寬，一般在12米～15米，與國家級或地區級的干道能比較順暢地銜接。鎮區內有許多小廣場，廣場或有綠樹草皮、或為硬質鋪裝，多為正方形或長方形，是人們集會、休息、交流的場所，這種布局增加了城市的韻律和節奏感。這是歐洲(包括英國)許多城市的一大特色。
　　
　　
　　 4英國小城鎮模式帶給我國小城鎮建設的啟示
　　 4.1提高公眾的參與度
　　 在英國，規劃的公眾參與力度是非常大的。英國的各個層次的規劃，如全國性城市發展戰略規劃、協調郡與郡之間關系的區域規劃、郡的結構規劃、市(鎮)的地方規劃及市區局部的改造建設規劃(詳細規劃)，都要有群眾參與。參與的形式多種多樣：召開各種意見會、發放調查表格和信函來收集民眾意見、邀請民眾代表到電視上來討論規劃、網上調查等，還有一種用公告牌形式征求群眾意見的做法。除了要廣泛征求民眾的意見，更重要的是要把這些意見反映到規劃中來，真正能夠落實。英國在這方面是有嚴格規定和要求的。首先，規劃局的官員要把民眾的意見進行梳理歸類后向議會和公眾報告，這是必經的法定程序。其次，還有規劃督察，這是獨立于規劃局之外的另一套人馬。規劃督察除監督規劃的執行情況外，還要對公眾的意見進行了解和裁決。公眾有不同意見可以向規劃督察申述、寫信或當面交談，規劃督察先進行協調，如果協調不成，則開庭審理，公眾可進行申辯，最后由規劃督察裁決，規劃督察的決定是最終的決定。
　　 9nNFinUqJLAk+YK4boiYoALq08VyFBx54Lh4X036F1Y=與英國相比，我國在小城鎮規劃中民眾的參與是很不夠的。主要表現在：第一，收集、聽取民眾的意見不充分、不廣泛，收集意見的方法、手段也不多；第二，對規劃的內容宣傳得不夠，廣大群眾都不知道規劃都要做什么、怎么做，如何提意見呢？第三，對民眾意見的研究分析不重視、不深入，有時作規劃時也開座談會、發放表格和調查信，但對這些意見如何在規劃中落實則很不夠，即使落實了有時向群眾說明解釋的也不夠；第四，沒有督促檢查機制。一般來說，在城市建設中是否有違背規劃的地方和問題，這還有人過問，但是在規劃中是否落實了群眾的意見和要求，則沒有具體的機構和人員來管這件事。由此來看，規劃如何以人為本、為人著想、真正代表廣大人民群眾的利益，是需要認真加以研究和解決的。
　　 4.2 抓住規劃重點
　　 英國的城鎮規劃非常注重住宅問題、就業問題和城市建設資金的來源問題，主要是圍繞住宅、就業、資金這三方面內容進行。而且目標都非常具體，如多長時間內建多少住宅、提供多少就業崗位、政府提供多少資金、尋找哪些投資商作合作伙伴等都有明確的計劃和規定。另一方面就是對環境的重視，不單是重視自然環境和生態環境，也重視社會環境、人文環境、歷史環境，講究人、自然、社會三者之間的協調與平衡，是一種可持續發展的思想。而我們的規劃，還要在城鎮性質、職能、規模等方面下很大力量，這可能與我們的國情有關。另外，在英國，可持續發展也是規劃的重點，我們現在也在加強這方面的工作，不能僅考慮環境生態問題，當然這是非常重要的，還要考慮人文、社會等方面的內容。
　　 4.3重視各方面協調
　　 英國的地方城市規劃非常重視與各個方面的協調，包括與全國城市發展戰略規劃的協調、與地區的區域規劃的協調、與郡的結構規劃協調、與本郡議會議員的協調、與政府官員的協調、與政府各部門的協調、與各種專業規劃的協調、與民眾的協調、與開發商的協調等。我們在規劃時，也是要做好各方面的協調工作。但遇到的最大問題是如何與政府主要領導搞好協調。有些地區的市長(鎮長)或是由于不太懂規劃、或是不尊重城市發展自身的規律性、或是為了自己在任期間創造出政績工程等等，而把自己的一些不太正確的、或者會對城市以后的發展留下隱患的意見和做法強加到規劃中來。作為規劃人員，都要堅持規劃的科學性和合理性，這樣，就很容易與城市的主要領導人意見不一致，而且協調商量的余地很小，城市規劃方面的法律法規又不可能定得非常詳盡，所以很難找到解決矛盾的好辦法。
　　 基金項目：獲江蘇省教育廳課題《泰州市小城鎮經濟建設對策研究》課題組資助(08SJD7900009)
　　(江蘇畜牧獸醫職業技術學院)