我國公共部門社會問責制研究

　　2003年4月由SARS事件引發(fā)的中國政府兩位部長級官員辭職，標志著行政問責開始進入中國政治和行政領域。在此之后，一連串重大事故的發(fā)生及相應的問責處理，又推動了社會對行政問責關注程度的不斷升級。目前，建設責任政府已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的目標，加強行政問責制度建設也已經(jīng)成為行政改革和社會政治文明發(fā)展中的重要內(nèi)容。隨著行政問責實踐在我國的進行，理論界對行政問責的概念內(nèi)涵、理論基礎、現(xiàn)實意義、面臨的困難及完善等方面都進行了比較深入的研究，筆者認為，從國家與社會關系的角度來看，真正的異體問責是來自于公民社會的問責，置于我國建設民主和法治國家的背景之下，對社會問責進行研究與探討尤為必要。
　　實現(xiàn)良政治理，建設責任政府已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的目標，社會問責作為行政問責體系的重要內(nèi)容，它具有相對于同體問責和其他異體問責的獨特優(yōu)勢。更重要的是社會問責具有建構前瞻性公共行政、提高社會自我治理水平、推動政府與社會良性互動的積極功能。但由于當前我國社會問責機制存在多方面的缺陷與不足，限制了社會問責的發(fā)展，抑制了社會問責的功效。要促進我國社會問責，就必須促進政務公開，暢通問責渠道，建立問責回應機制，加強公民的權利保障，加強對問責者的激勵，提高公民問責的技巧和能力。
　　
　　一、行政問責與公民參與：社會問責概念的引出
　　
　　行政問責本質(zhì)上是一種權力制約機制，是對公共行政權力運行的約束與規(guī)范。“行政問責是一個具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結果進行解釋和正確性的辯護，并據(jù)此接受失責的懲罰?！?世界銀行專家組，《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國人民大學出版社，2007)鄧恩(Dunn)從研究視角進行區(qū)分：從民主理論視角研究的是民主問責，從公共行政視角研究的是行政問責(世界銀行專家組，《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國人民大學出版社，2007)。羅姆澤克(Romzek)根據(jù)控制途徑和控制程度區(qū)分了等級問責、職業(yè)問責、法律問責和政治問責四種典型的問責形式，認為前兩者是行政部門內(nèi)部的主動問責機制，后兩者則是來自外部的被動問責。根據(jù)羅姆澤克對政治問責的解釋“政治問責強調(diào)行政部門和其管理者必須對來自外部的重要群體的質(zhì)詢意見給予回應”，(世界銀行專家組，《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國人民大學出版社，2007)這里的政治問責是強調(diào)問責主體是來自行政部門之外，從國家與社會的視角來看，其實也就是來自“社會”的問責，與此相對，等級問責是政府部門的上下約束，職業(yè)問責是行政人員的道德反省，法律問責是強調(diào)行政部門依法行政，這三種問責都屬于廣義“政府”之內(nèi)的問責。所以，筆者主張對問責制做一種基于國家——社會關系的粗略分類：政府問責與社會問責。這有兩個優(yōu)點：一是避免糾纏于政治與行政的分疏以及陷入諸如政治問責、民主問責、行政問責等概念之間的混淆之中，二是突出政府的內(nèi)部控制與社會的外部約束二者并重，與現(xiàn)代民主政體強調(diào)社會對國家權力約束與制衡的理念相契合。
　　簡而言之，社會問責是“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責”(世界銀行專家組，《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國人民大學出版社，2007)。社會問責的合法性的根據(jù)是“人民主權”，基本邏輯是以社會制約政府的權力，保障人民的權益。作為一種由外而內(nèi)、由下而上的社會預警機制，社會問責主要包括三方面的內(nèi)容：公民的參與，通過公民的聽證、質(zhì)詢、監(jiān)督，政府直接面對公眾的疑問并作出解釋，承擔責任，改進政府的行政決策、執(zhí)行方式，優(yōu)化行政效果；媒體的監(jiān)督，媒體的曝光和傳播所造成的巨大壓力是公共行政部門改進工作的巨大動力；社會利益團體的影響與作用，社會利益團體作為直接的利益相關者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容，成為問責的直接參與者和推動者。
　　
　　二、我國公共部門社會問責制存在的主要問題
　　
　　雖然當前我國社會的公民問責已顯示出了巨大的潛力，但公民問責的相關機制還非常缺乏，影響了公民問責的積極性，也制約了社會問責的效果。
　　(一)社會問責的參與機制匱乏
　　雖然我國憲法和法律法規(guī)確認了公民問責的權利，但還需要具體的制度和機制來予以落實，加以規(guī)范。例如，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》第21條規(guī)定，個人“有權向上級人民政府或者政府部門舉報，地方人民政府或者政府部門不履行安全監(jiān)管職責或者不按照規(guī)定履行職責的情況”(李龍：《華南虎事件，還需要一個道歉》，廣州日報，2008—06—30)，但除此之外，并沒有對公民問責的程序、步驟等作出明確而詳細的規(guī)定。因此，對于政府及其官員侵害個人的憲法權利或公共利益的問題，公民就喪失了這些重要的申訴手段和救濟途徑。這種狀況使得公民問責無章可循，無路可走，也使公民問責缺乏可操作性，深陷于“話語缺失”和“權利虛置”的狀態(tài)之中。
　　(二)對政府應責缺乏相應規(guī)定
　　我國法律規(guī)定公民可以批評、監(jiān)督政府及其官員，但對于政府及其官員如何回應公民的訴求、批評和責難等卻沒有規(guī)定，由此導致雖有公民來問責，民意喧騰，但卻沒有政府及其官員來應責。比如，在2007年陜西省鎮(zhèn)坪縣的“虎照之爭”事件中，周正龍造假的手段并不高明，但他卻能在多個政府部門之間“過關斬將”：從最初的草率鑒定，到陜西省林業(yè)廳草率召開新聞發(fā)布會；從起初政府對媒體和公眾要求信息公開所采取的“拖”字訣，到受到社會輿論強烈質(zhì)疑后，漠視公眾的知情權，在媒體的持續(xù)追問下，又念起了“默”字訣，直到硬生生地將一個普通的詐騙案演變成舉國關注的公共事件，極大地損害了政府的公信力。
　　(三)社會問責中公民的權利保障還不完善
　　社會問責是實現(xiàn)公民權利的重要工具，但公民權利更是公民問責的基石。社會問責的權利基礎主要是指公民的參與權、知情權、表達權和監(jiān)督權。黨的十七大提出要充分保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。我國《國家人權行動計劃(2009—2010)》也承諾要強化提高公民權利的保障水平。但權利被認可與權利的充分落實之間還有很大的距離。就公民問責而言，主要表現(xiàn)在：雖然有法律法規(guī)，但并沒有得到充分落實，社會問責的權利缺乏有效的法律保障，公民權利的空間正在受到擠壓，社會問責與權力監(jiān)督機構的對接機制還不順暢。總之，參與機制的匱乏，權利保障不充分，政府及其官員回應不力，權力監(jiān)督機構消極無為、袖手旁觀，這些都極大地挫傷了公民問責的積極性和主動性，使公民不愿問責，不敢問責，也導致問責效果差。
　　
　　三、完善我國公共部門社會問責制的基本途徑
　　
　　自下而上的社會問責，是建構完善的權力監(jiān)督體系所不可或缺的，針對當前社會問責所面臨的機制缺失及現(xiàn)實限制，應當著重注意從如下幾個方面入手：
　　(一)健全問責機制設置，拓展公民參與途徑
　　從廣義上說，社會問責從屬于行政問責，因此，完善社會問責的法規(guī)體系和問責程序，實際上是包含在行政問責體系完善之中的。行政問責法律體系及機制的完善，離不開《行政問責法》的制定，行政問責法應該包括：其一，規(guī)范問責主體及權力。也就是要弄清楚由誰來問，誰來監(jiān)督的問題，在此除了要完善同體問責外，更要加強異體問責，尤其是公眾和新聞媒體在問責中的作用和權力。其二，規(guī)范問責客體及職責。在規(guī)范問責客體時，應本著誰主管誰負責、誰負責誰承擔責任的原則，劃清有責與無責的界限。其三，規(guī)定問責事由。即在什么情況下可以引起對相關政府及其官員的問責，也可稱為問責的觸發(fā)機制。其四，規(guī)定問責標準。問責標準就是要建構一種制度化、系統(tǒng)化的責任劃分坐標體系，使公眾和政府可以對政府行為的性質(zhì)、依據(jù)以及由此產(chǎn)生的結果一目了然。其五規(guī)定問責程序。有了細致的《行政問責法》的出臺，廣大公民的問責權力才能得到最大限度的保障。
　　
　　(二)建立和完善政府應責的相關機制和程序
　　隨著公民權利意識的增強，廣泛的公民問責正在對治理體系形成“倒逼”效應，進而要求建立和完善政府應責的相關機制和程序。這主要包括兩個方面的內(nèi)容。一是要在政府機關建立和完善社會問責的回應機制，促使政府機關及其官員必須正面回應民意，并作出及時和負責的反應，具體的做法如設立新聞發(fā)言人和網(wǎng)絡發(fā)言人等。二是需要某些權力監(jiān)督部門介入，迫使政府“接招”。實際上，我國憲法第71條和第73條都對此作了規(guī)定。但對于如何質(zhì)詢、向什么人質(zhì)詢，質(zhì)詢?nèi)巳绾螒鸬龋既狈Σ僮骰囊?guī)定，因而也導致社會問責最終無法借助正式制度的橋梁而與政府應責銜接起來。就此而言，大力完善人大制度和紀檢監(jiān)察制度等，讓權力監(jiān)督機關督促政府應責，也是推進社會問責的應有之義。
　　(三)完善政務公開機制，保障公民知情權
　　社會問責是從公民問政開始的。如果公民從不過問政府事務，對政務一無所知，也就不會在意政府及其官員是否負責，也難以對其作出檢查和監(jiān)督。因此，作為一種特殊的政治參與形式，公民問責只有在一個信息公開透明的環(huán)境中才是可能的。為此，首先必須繼續(xù)大力傳播信息公開的理念，培育公眾的知情權意識，扭轉(zhuǎn)政府官員的“信息保密”思維，樹立公開行政的現(xiàn)代觀念。其次，要盡快健全《政府信息公開條例》的實施細則，明確信息公開的內(nèi)容、形式、程序和時限等，特別是要廓清信息公開與不公開的界限，使信息公開落到實處。最后，健全知情權的救濟渠道，關鍵是加大對隱瞞信息或抵制信息公開的懲戒力度，防止政府官員以各種方式和方法阻礙信息公開。
　　(四)加強對社會問責者的權利保護
　　社會問責是一種弱者的武器。在任何社會當中，社會問責者所面對的都是一個組織嚴密的機構、一種習以為常的觀念、一套盤根錯節(jié)的體制和一個(或一群)掌握權力的政府官員。如果權力監(jiān)督機關懈怠失職，無所作為，公民不得不與權力濫用作斗爭，這對公民本身就是不公平的。強化對社會問責者的保護，最重要的就是要嚴格保護問責者的人身安全、工作安全和家庭安全，遏制打擊報復者的囂張氣焰，防止來自當權者的再度侵害。
　　綜上所述，在當前我國的政治社會條件下，社會問責所面臨的制約是多方面的，機制缺失是一個剛性的結構性問題，導致社會問責萎靡不振，步履維艱。而社會問責中的無序化或欠缺規(guī)范也反過來惡化了自身的政治生態(tài)。因此，培養(yǎng)理性開明的官員和合格的現(xiàn)代公民，都將是一個長遠而艱巨的任務。當然，根本性的問題依然是要發(fā)展民主政治，提高法治程度，建構行之有效的權力監(jiān)督體系，從而馴服公共權力以及那些行使權力的人。
　　基金項目：天津科技大學科學研究基金資助項目(200903022)
　　(天津科技大學經(jīng)濟與管理學院；天津農(nóng)學院人文社會科學系)