兩型社會與武漢ETC收費系統之正義解讀

　　武漢ETC收費系統符合國家相關法律、法規和地方規章的規定要求，具有法律依據。ETC收費系統具備了形式正義的要素。武漢ETC收費系統符合兩型社會構建要求。武漢ETC將對武漢整體經濟社會的發展產生直接影響，會產生“以點帶面”的輻射效果。
　　2007年12月，國家正式批準武漢城市圈為全國“兩型社會”綜合配套改革試驗區。2008年8月，國務院批準武漢城市圈建設總體方案。短短兩年間，武漢城市圈在“兩型”道路上迅速起步。
　　
　　一、兩型社會與武漢ETC收費系統概要
　　
　　兩型社會指的是“資源節約型、環境友好型社會”。兩型社會的提法，最早出現于中共十七大報告中，要求“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會……”“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置……”武漢城市圈成為兩型社會改革試驗區，體現了黨和國家對武漢城市圈建設的充分肯定、對湖北未來發展的殷切希望和對中部地區的高度重視(孫平，2008)。武漢作為城市圈的中心城市，應該在資源節約和環境友好方面發揮出積極主動的作用。然而，2010年武漢市政府擬推行的ETC城市收費系統，卻在社會上引發了軒然大波。
　　ETC收費系統也稱為電子不停車收費系統 Electronic Toll Collection System，是指車輛在通過收費站時，通過車載設備實現車輛識別、信息寫入(入口)并自動從預先綁定的IC卡或銀行賬戶上扣除相應資金(出口)，是國際上正在努力開發并推廣普及的一種用于道路、大橋和隧道的電子收費系統。據說，ETC是目前世界上最先進的收費系統，是智能交通系統的服務功能之一，特別適于在高速公路或交通繁忙的橋隧環境下使用。近幾年，我國一些地區的電子不停車收費系統的研究和實施取得了一定進展。該技術在國外已有較長的發展歷史，美國、歐洲等許多國家和地區的電子收費系統已經局部聯網并逐步形成規模效益。
　　2010年2月，武漢市城建工作會上做出決定，2010年內市城投公司將投資3.99億元，用于電子不停車收費系統的調研、設計等費用，建成ETC收費系統并要求年內完工。其實，早在2009年10月，武漢白沙洲大橋就開始安裝ETC測試系統，當時有消息稱，武漢路橋收費即將取消年票制，實行ETC收費(汪天明，2010)。武漢市ETC系統收費范圍為“六橋一隧一環”，包括長江二橋、白沙洲大橋、天興洲大橋、晴川橋、月湖橋、長豐橋、長江隧道及三環線。目前，長江大橋、天興洲大橋和長江隧道未被納入年票征收范圍。按照這個報道的說法，將來也就是長江大橋、江漢一橋、江漢二橋不被納入ETC收費范疇，其他的武漢所有橋梁隧道均納入收費范疇。在此之前，武漢市路橋年票制已實施7年，所有在籍車輛每年按車類別購買過橋年票(遠城區車輛買次票進城)。
　　
　　二、兩型社會與武漢ETC收費系統的程序正義解讀
　　
　　然而，從ETC收費系統開始建設到試運行階段，網絡、媒體上對其質疑、聲討之聲就不絕于耳。主要集中在以下幾個方面：
　　第一，武漢ETC收費系統是否具有法律依據？ETC收費系統本質上屬車輛通行費(俗稱路橋費)的一種收費方式。根據《稅收征收管理法》第3條的規定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。國務院《城市道路管理條例》第19條明確規定，市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。收取通行費的范圍和期限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。湖北省人民政府辦公廳在《關于加強全省公路車輛通行費征收管理工作的通知》中也要求“充分認識加強車輛通行費征收管理的重要性”。武漢市人民政府以154號令的方式通過了《武漢市貸款建設城市道路橋梁車輛通行費征收管理辦法》，其中第1條明確規定“為優化投資環境，改善交通狀況，方便生產生活，規范貸款建設的城市道路橋梁車輛通行費(以下簡稱通行費)征收管理行為，保障貸款得以償還……”因此，武漢ETC收費系統符合國家相關法律、法規和地方規章的相關規定要求，具有完全的法律依據。
　　第二，武漢ETC收費系統是否具備形式正義？如前所述，ETC收費系統作為取代原有的路橋費年票收費方式，并不是新增加的稅收種類，而只是收費方式的改變。那么，這種收費方式的改變是否符合形式正義呢？一項行政收費措施、方式的改變，是否經歷了行政聽證程序。行政聽證程序最早是由美國《聯邦行政程序法》在1946年以立法的形式訂立的。我國1996年《行政處罰法》首次確立了行政聽證程序，2003年頒布的《行政許可法》將行政聽證制度作為行政許可程序的一部分加以規定。2010年6月26日，“武漢市貸款建設城市道路橋梁隧道車輛通行收費標準聽證會”在武漢市客運出租汽車管理處舉行，參與聽證的代表19名分別來自各行各業，包括消費者代表8人、經營者利益相關方2人、專家學者2人、人大代表1人、政協委員1人、政府部門5人。根據《武漢市實施行政許可聽證程序規定》第13條第4款的規定，利害關系人數量眾多時，由利害關系人推舉代表；代表難以推舉產生的，行政機關可以通過抽簽等公平、公開的方式挑選代表。也就是說，從參與聽證主體來看，由于ETC所涉及的利害關系人非常龐大，難以通過推舉的方式產生的，也可以由行政機關通過其他公平、公開的方式挑選，本次聽證會參與聽證代表數量較多、代表行業較全，符合相關法規的規定，對ETC收費系統進行論證具備了形式正義的要素。
　　第三，武漢ETC收費系統是否符合兩型社會構建要求？其實，我國ETC的發展至少可以追溯到十幾年前。大概從1996開始，原交通部和部分省交通廳開始關注ETC，但直到今天ETC才開始熱起來。也就是說，ETC是經濟發展到一定水平，高速公路發展到一定階段的必然結果(王濤、趙波，2008)。武漢ETC收費系統符合兩型社會構建要求，是通過在流通領域采取技術和管理等綜合措施，提高資源利用效率，是一種人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展行為。根據國務院《關于進一步加強節油節電工作的通知》(國發[2008]23號)中的第二點“節油節電的主要措施”的規定，政府應當“加強運輸節能管理……積極推廣使用公路自動收費系統(ETC)”。
　　三、兩型社會與武漢ETC收費系統的實體正義解讀
　　在武漢城市圈加快兩型社會的構建過程中，武漢ETC收費系統具有重要的現實意義，它將對武漢整體經濟社會的發展產生直接影響，同時這種影響可能會產生“以點帶面”的輻射效果，對武漢城市圈的其他城市的路橋費收費體系都將產生示范作用。
　　首先，武漢ETC收費系統是否符合實體公平的要求？公平是指公正、不偏不倚，一般是指所有的參與者(人或者團體)的各項屬性(包括投入、獲得等)平均。武漢ETC收費系統是否符合公平原則的要求呢？有人認為，政府推行年票制，構成《消費者權益保護法》中禁止的“強制消費”。2002年國務院辦公廳發布《關于治理向機動車亂收費和整頓道路站點有關問題的通知》第3條明文規定，“嚴禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取”，年票制屬違規(段若蘭，2010)。2006年，國家審計署駐湖北特派辦審計調查武漢路橋收費時明確指出，武漢路橋收費違背國務院文件精神。實行ETC計次收費體現了使用者付費的公平和效率的原則，有利于緩解過江交通的壓力、有利于節能減排保護環境、有利于城市路橋建設的良性發展。當然，公平一般是在理想狀態實現的，沒有絕對的公平。現代社會和道德提倡公平，但真正意義上的公平是不存在的，公平一般靠法律和規則來保證。但是公平和規則卻常常存在差距，“公平愈是屈從于規則的邏輯，官方法律與老百姓的正義感之間的差距也就愈大。從而老百姓的眼中，法律會漸漸地失去自身的可理解性和合法性。”(R.M.昂格爾著，吳玉章、周漢華譯，2001)
　　
　　其次，武漢ETC收費標準是否符合實體公平的要求？武漢ETC收費標準，是依據建設成本、運營成本、財務費用之和減去財政補貼和的士年票除以繳費車輛及通行車輛流量和收費年限而核定的。在“武漢市貸款建設城市道路橋梁隧道車輛通行收費標準聽證會”上，大多數聽證會參加人認為次費標準以成本為依據，兼顧了車主的經濟承受能力和收費還貸的要求。而且比2002年以前10元的次費標準還要低一點，對次收費標準沒有疑義。當然也有個別聽證會參加人認為，考慮到武漢現在橋梁隧道較多，為了不增加經常來往與武漢三鎮的跑路族的負擔，建議下調次費收費標準。關于ETC的年優惠標準2460元，聽證會參加人爭議較大。如果單純從數額來看，2460元相對于原來年票的980元是大幅增加，增幅達2.5倍。但是考慮有相當比例的商務運營車輛每天通過各類橋梁隧道的次數相對較多，這個年優惠標準相當于每天走一次一年可以走307次。關于收費期限，根據2009年8月11日武漢市發展改革委員會《關于武漢市ETC系統建設項目預可行性研究報告(代立項)的批復》中的批復，收費年限為30年，不過已于2002年開始收費的長江二橋、白沙洲大橋、晴川橋、月湖橋、長豐橋和三環線西段ETC收費到2032年為止，新建項目長江隧道、天興洲大橋和三環線新增道路收費至2040年為止。
　　最后，武漢ETC收費系統的安裝實施是否符合實體正義的要求？從2008年10月起，湖北省交通運輸廳在全省高速公路就開始投資建設ETC車道，車輛內安裝儲值卡及電子標簽，當車輛通過ETC車道時，自動識別電子標簽，向車主顯示儲值金額、通行費，實現不停車收費。目前，湖北省高速公路在30個收費站開通了ETC車道。不過，占全省高速公路通行費1/3的京港澳高速公路湖北段，有8條ETC車道，去年日均通行僅60輛。全省2009年ETC電子標簽一共僅賣出100多個，也就是說，耗資上千萬元的ETC車道，僅有100余輛車輛在享用(左洋，2010)。究其原因，主要是ETC電子標簽成本太高，國內有能力生產的企業僅幾家，價格居高不下。400元的ETC初裝費嚇退了很多湖北車主。武漢市內的ETC電子標簽成本由誰來承擔呢？北京等地安裝ETC裝置都由車主掏錢，武漢城建基金管理辦負責人雷德超介紹，武漢采購的ETC裝置單個造價在150～170元之間，將有60萬輛機動車參與首批安裝，預計耗資1億元左右(嚴運濤、張真真，2010)。這筆費用將由政府全權承擔，并承諾不會轉嫁到車主。筆者以為這種表態不符合實體正義的要求，也不符合武漢兩型社會構建的要求。ETC收費屬于償還貸款或者集資款的性質，也就是說，是由特定的企業法人運作，因此將本應當由企業法人承當的ETC裝置費用改為政府承擔，顯然是政府濫用納稅人的錢，濫用國家的錢，不符合協調可持續發展的基本要求。
　　(基金項目：武漢紡織大學兩型社會校人文基地“知識產權與法制建設”研究成果之一。)
　　(武漢紡織大學法學系)