專訪國家林業(yè)局副局長張建龍:森林增長指標(biāo)將納入地方考核

　　在國家“十二五”規(guī)劃中，森林覆蓋率和森林蓄積量被列為了約束性指標(biāo)，并且，這兩項約束性指標(biāo)將被納入各級政府的任期目標(biāo)考核指標(biāo)，加大考核的力度。
　　而在“十一五”期間，僅森林覆蓋率一項被納入約束性指標(biāo)，但并未分解到各地對地方政府進(jìn)行責(zé)任考核。相比“十一五”，落實到地方政府的責(zé)任與約束性明顯增強。
　　國家林業(yè)局副局長張建龍接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專訪時表示，這意味著林業(yè)建設(shè)被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了我國政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和積極應(yīng)對氣候變化的決心。
　　
　　人多林少、保護(hù)與利用矛盾十分突出
　　
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：從第七次全國森林資源清查結(jié)果看，我國森林資源現(xiàn)狀如何？與世界平均水平相比還有多大差距？
　　張建龍：第七次全國森林資源清查（2004—2008年）結(jié)果表明，全國林地面積30378萬公頃，森林面積19545萬公頃，森林蓄積量137億立方米，全國森林植被總碳儲量達(dá)78億噸；森林覆蓋率從新中國成立初期的8.6%提高到20.36%。但是，我國仍然是一個少林國家，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求與林地供給關(guān)系緊張等矛盾依然十分突出，森林資源總量不足，生態(tài)系統(tǒng)整體功能非常脆弱，人多林少、林地保護(hù)與利用矛盾的問題依然十分突出。
　　一是林地總量不足，逆轉(zhuǎn)嚴(yán)重。我國森林覆蓋率僅為世界平均水平的2/3，用占全球4.7%的森林支撐占全球23%的人口對生態(tài)和林產(chǎn)品的基本需求；人均有林地面積0.13公頃，僅為世界人均水平（0.6公頃）的22%，人均森林蓄積量10.15立方米，只有世界人均占有量的1/7。第七次全國森林資源清查結(jié)果表明，清查5年間隔期（2004—2008年）內(nèi)，全國因毀林開墾、自然災(zāi)害、工程建設(shè)等導(dǎo)致林地轉(zhuǎn)為非林地面積達(dá)832萬公頃，其中近85%為毀林開墾。有林地逆轉(zhuǎn)為非林地的面積為337萬公頃，相當(dāng)于同期全國造林面積的十分之一，而且毀林開墾等流失的多為蓄積量高的優(yōu)質(zhì)林地。
　　二是林地退化明顯，生產(chǎn)力低下。我國大部分林地分布在干旱半干旱地區(qū)，土層瘠薄、水肥條件差，生產(chǎn)力低。全國喬木林單位面積蓄積量不到86立方米/公頃，僅為世界平均水平的78%；林分平均郁閉度只有0.56，相當(dāng)于正常密度的67%；森林年凈生長量3.85立方米/公頃，僅為林業(yè)發(fā)達(dá)國家的一半。現(xiàn)有森林人工純林多、混交林少，單層林多、復(fù)層林少，中幼林多、成過熟林少。特別是占我國林地面積約60%的集體林地，單位面積蓄積量只有53立方米/公頃。
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：森林覆蓋率“十一五”期間提高多少，主要采取了哪些措施？
　　張建龍：根據(jù)第七次全國森林資源清查結(jié)果，5年間隔期（2004—2008年）內(nèi)，我國森林覆蓋率提高了2.15個百分點，達(dá)到了20.36%，5年間年均增長了0.43個百分點。這表明已提前完成了“十一五”規(guī)劃確定的“到2010年森林覆蓋率達(dá)到20%”目標(biāo)。這些年來，為了擴(kuò)大森林資源總量，我國政府采取了一系列政策措施，突出表現(xiàn)在以下幾方面：一是全面實施了天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源、三北防護(hù)林、沿海防護(hù)林、速生豐產(chǎn)林等系列林業(yè)重點工程，重點工程造林規(guī)模占到全國造林總面積的70%以上。在重點工程帶動下，全國每年完成營造林面積都在8000萬畝左右。二是積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，通過集體林改，把27億畝集體林地承包到農(nóng)戶，實現(xiàn)了非公有制林業(yè)的大發(fā)展。近5年全國新增人工林面積中，個體占71%左右。三是加大了生態(tài)建設(shè)及造林綠化的投入。2003—2008年5年間，國家對林業(yè)建設(shè)總投資規(guī)模相當(dāng)于“九五”期間總投入的1.4倍。特別是人工造林投資補助標(biāo)準(zhǔn)翻了一番，由每畝100元提高到了200元。
　　
　　逐步建立森林資源年度監(jiān)測機(jī)制
　　
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“十二五”期間，我國森林覆蓋率發(fā)展目標(biāo)是多少？完成這一目標(biāo)存在哪些壓力？
　　張建龍：森林覆蓋率發(fā)展目標(biāo)是到“十二五”期末達(dá)到 21.66%，比第七次清查的20.36%增長1.3個百分點。應(yīng)該說，完成“十二五”森林覆蓋率指標(biāo)面臨著諸多壓力，一是造林綠化的難度越來越大，當(dāng)前我國宜林地60%分布在干旱、半干旱地區(qū)；二是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林地需求持續(xù)增加，林地保護(hù)管理壓力不斷增加；三是森林生態(tài)產(chǎn)品短缺，資源保護(hù)與木材剛性需求的矛盾仍十分突出；四是需要努力增加林業(yè)碳匯，積極應(yīng)對國際氣候變化。這表明林業(yè)工作的任務(wù)依然艱巨繁重，要求我們必須轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展和森林經(jīng)營的方式，從重視量的增加轉(zhuǎn)向重視質(zhì)的提高。
　　要確保“十二五”森林覆蓋率增長目標(biāo)，必須從以下幾個方面采取積極措施：一是進(jìn)一步加強林地保護(hù)管理，保障森林資源發(fā)展空間。全面落實《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（下稱《綱要》），強化宏觀調(diào)控，嚴(yán)格林地用途管制，實施占用征收林地定額管理，堅持森林面積的占補平衡，嚴(yán)厲打擊毀林開墾和非法占用林地，確保林地面積不減少。二是繼續(xù)加大造林綠化步伐。每年必須完成造林面積9000萬畝。三是創(chuàng)新森林資源保護(hù)發(fā)展的體制機(jī)制。我國林業(yè)處于整體轉(zhuǎn)型期，體制不順、機(jī)制不活依然制約森林資源發(fā)展。今后，通過深化集體林權(quán)制度改革，推進(jìn)國有林場和重點國有林區(qū)管理體制改革改革，理順管理體制，激活經(jīng)營機(jī)制，有效促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展。
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“十二五”森林覆蓋率指標(biāo)是如何分解到各省的，如何對地方政府進(jìn)行約束？
　　張建龍：在全國林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的指導(dǎo)下，各省也都根據(jù)自身的實際情況，制定“十二五”發(fā)展規(guī)劃，確定各省區(qū)的森林覆蓋率發(fā)展目標(biāo)。全國森林覆蓋率增長目標(biāo)分解到各省區(qū)，主要考慮各省區(qū)的現(xiàn)有宜林地數(shù)量、規(guī)劃的人工造林和封山育林面積，以及征占用林地面積定額等幾方面因素，以各省區(qū) “十二五”森林面積增加量合計，不少于全國林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的森林面積增加總量為原則分解確定的。
　　森林覆蓋率、森林蓄積量是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個約束性指標(biāo)。為了確保“十二五”規(guī)劃森林覆蓋率增長目標(biāo)實現(xiàn)，將森林覆蓋率、森林蓄積量納入各級政府的任期目標(biāo)考核指標(biāo)，加大考核力度，強化各級政府保護(hù)發(fā)展森林資源的責(zé)任，確保森林面積和森林蓄積同步增長。國家林業(yè)局也將逐步建立森林資源的年度監(jiān)測機(jī)制，及時反映森林資源保護(hù)發(fā)展成效和階段性目標(biāo)的實現(xiàn)情況，為任期目標(biāo)考核提供基本依據(jù)。
　　森林覆蓋率指標(biāo)納入各級政府的任期目標(biāo)進(jìn)行考核，將進(jìn)一步促使各級政府更加重視森林資源保護(hù)和發(fā)展，從而采取有效的政策和措施，加快林業(yè)發(fā)展；同時，也使社會各界更加關(guān)注森林資源的變化，并對林業(yè)工作予以有效的監(jiān)督，確保森林資源增長。
　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：我們發(fā)現(xiàn)，在森林資源保護(hù)問題上，國家越來越強調(diào)對地方政府的約束性和責(zé)任制，在去年出臺的《綱要》中也強調(diào)了這一點。
　　張建龍：對，這個很重要，實際上根據(jù)我國的體制優(yōu)勢，最重要的一項措施就是要把所涉及到的這些指標(biāo)和要求落實到各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)上，落實責(zé)任制非常重要。《綱要》中明確要實現(xiàn)兩大責(zé)任指標(biāo)：第一，森林保有量，這是一個約束性指標(biāo)，必須實現(xiàn)。第二，征占用林地不能突破定額指標(biāo)。《綱要》已經(jīng)有明確的要求，并且《國務(wù)院關(guān)于全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）的批復(fù)》中特別強調(diào)，把森林保有量、征占用林地定額作為政府目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，建立并落實考核體系和考核辦法。如果這些責(zé)任真正落實到位了，監(jiān)測評估到位了，對我們林地的保護(hù)利用能起到很大的作用。