政府環境責任形式研究

　　作者簡介：徐安住（1967- ），男，安徽銅陵人，南京大學2007級博士生，河海大學環境法研究所副教授，主要研究方向為環境法律；佘芮（1992- ），女，安徽銅陵人，河海大學法學院08級本科生。
　　摘 要：環境問題直觀感覺源于破壞環境的企業和個人，實際上政府在環保方面決策失誤、不作為及干預執法是造成環境頑疾久治不愈的更為重要的根源。唯有強化政府環境責任、健全政府環境責任形式，才能解決環境問題。現代責任理論強調積極性的行為指導的前瞻性、預防性責任。以此為指導，我國政府環境責任形式應當多樣化、體系化。
　　關鍵詞：政府環境責任；責任形式；多樣化；體系化
　　中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）10-0066-05
　　
　　一、不容忽視的政府環境責任
　　面對環境惡化的現狀，人們直觀地認為，問題在于個人和企業不惜以過度消耗資源，污染環境，甚至犧牲公眾健康為代價，來滿足一己私利和獲得暫時的利益，所以常常將導致環境危機的主要責任歸咎于企業和個人。但是考察近些年來披露的重大環境問題，如2004年造成近百萬群眾飲用水中斷、巨額經濟損失而震驚全國的“沱江重大水污染事件”，2005年原國家環保總局緊急叫停的總投資額達1179億元“未環評先上馬”的30個大型違規建設項目，2006年甘肅徽縣數百群眾血鉛超標事件，2007年無錫太湖藍藻事件，2010年湖南省冷水江市錫礦山地區銻冶煉企業環境違法案，2011年云南曲靖“非法傾倒鉻渣”事件，等等。我們不得不承認這些事件的眾多原因之中，最重要的在于政府。一些地方政府扭曲的政績觀和發展觀，政府行為的失位、錯位和越位，唯“經濟發展”為導向的價值追求，以及非綠色、非環保的公共政策，政府在環保方面決策失誤、不作為及干預執法是造成環境頑疾久治不愈的主要根源。［1］
　　如今，加強政府環境管理職能、明確政府環境責任已成為世界趨勢。不論是國際環境法《人類環境宣言》、《內羅畢宣言》，還是美國的《國家環境政策法》，日本的《環境基本法》等發達國家的環境基本法，都把規范政府環境管理活動、明確政府環境責任作為其主要內容。［2］1969年美國《國家環境政策法》規定環境保護的主要責任由聯邦政府及其機構承擔，包括加強國內國際合作、提供環評文件、提供環保咨詢和建議等，法律僅在第4331條第3款規定了公民的環境義務，即“國會認為，各個人均得享受健康之環境，同時各個人亦均有責任參與環境之維護與改善”。1993年日本《環境基本法》對于國民、事業者、中央政府、地方政府應承擔的環境責任形式均有規定，特別是詳細規定了政府提交年度報告，制定環境規劃、環境標準，制定公害防止計劃及相關程序，制定法律，推行財政政策等控制措施，實施教育學習和科技支持，促進民間團體自發活動，激發公眾的環保熱情，開展國際合作等環境責任形式，而對國民和事業者的責任形式僅在第一章總則部分和第二章第八節費用負擔方面作了較為原則性的規定。
　　當前我國正處在黃金發展期，同時又是一個矛盾凸顯期，環境保護也進入了歷史性轉變的關鍵時期。經濟發展與環境保護的關系比以往任何時期都要復雜，經濟發展與環境保護之間的矛盾與沖突比以往任何時期都要激烈，協調經濟發展與環境保護之間的關系比以往任何時候都要艱巨。因此，除了要研究破壞環境和資源的單位、個人的環境違法責任，更應該研究政府環境責任，特別是研究政府環境責任形式，建立嚴密、完整的政府環境責任形式體系。政府承擔環境責任毋庸置疑，關鍵是承擔怎樣的責任。
　　二、法理視域中“責任”內涵的發展
　　一般認為“責任”一詞具有三個彼此聯系的含義：（1）份內應做的事。此時責任主要是指一種角色義務，這種義務來源于法律，也可能來源于道德、政策、習慣、紀律、章程等社會規范所設定的義務；（2）由于沒有做好份內應做的事，行為人所承受的來自各種社會規范的否定性評價；（3）由于沒有做好Z0YsjuNDtU/iQ1kc6lVGkwSCvEtd9aXBlEC7qGK3iiw=份內應做的事，根據有關社會規范，應當承擔的某種不利后果。［3］8
　　根據以上理解，責任主要是一種事后的消極責任，一種否定性不利后果，即某人之所以對其行為負責任，是因為這一行為的不利后果是由其過錯或失職造成的。實際上，近半個多世紀以來，另一種意義上的責任——前瞻性責任或預防性責任正成為哲學中的一個主要話題。這種意義上的責任則意味著，人們有一種為他人、為一個物種或為一件事情、為非個人的事業而行動的義務，這種責任類似于由他人或自我賦予的“職責”。［4］它與傳統責任的區別在于:舊的責任模式是聚合性的，以個體行為為導向，而新的責任模式是發散性的，以許多行為者參與的合作活動為導向；舊的責任模式代表著一種事后責任，它專注于過去發生的事情，是一種消極的責任追究，而新的責任模式代表著一種事先責任，以未來要做的事情為導向，是一種積極性的行為指導。［5］113這種前瞻性或預防性責任的出現并非偶然，因為人們越來越深刻的認識到，無處不在的風險使人類很多行為的后果都具有嚴重性和不可逆性，僅僅依靠傳統的事后追究責任模式，往往為時已晚和與事無補，環境問題就是最典型的例子。
　　研究政府環境責任及責任形式需要對“責任”含義重新認識，破除守舊的思維。責任不僅僅是主體對自己過錯行為負責，還有為自己職責負責；不僅僅是事后的懲罰，還有對職責的事先規劃。“就政府環境責任來說，以事后追究責任的方式進行環境管理也只能是‘頭痛醫頭，腳痛醫腳’，是不可能從根本上解決環境問題的。如果政府想徹底地解決環境問題，就必須從源頭上對環境問題進行事先預防，就必須主動承擔起前瞻性的管理責任”［6］。
　　三、政府環境責任形式體系化
　　目前我國環境保護方面的法律共有九部，分別是《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國環境噪聲污染環境防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國放射性污染環境防治法》、《中華人民共和國水法》。從法律規定看，在政府環境責任方面存在以下不足：（1）尚未明確政府環境責任的指導思想，政府環境責任形式的規定比較零亂，難成體系。（2）強調或重視的主要是政府的第一性環境責任形式，特別是政府權力的分配即政府各職能部門的權力配置和利益分配，輕視第二性政府環境責任形式，特別是輕視對政府環境法律責任的追究，即重視政府權力制度、輕視政府問責制度。大多數環境法律沒有對照有關政府環境職權和職責的法律條款，明確規定追究政府及政府官員環境法律責任的具體措施、程序和制度。［7］（3）重視環保部門的環境責任形式，輕視其他政府機關的環境責任形式；重視政府機關環境責任形式，輕視其他國家機關的環境責任形式。環保部門努力地執行環境法律，保護環境；但是其他部門，特別是負責經濟發展和資源開發的部門，有時卻無視環境法，從事著犧牲環境和生態，謀求短期GDP增長的事情。這兩類政府部門在對待環境這個公共品上的態度截然相反。如果行政首長偏重經濟增長忽視環境保護的話，環保部門甚至不能有效行使其法定的職能。
　　我們認為，參照國際環境法發展的趨勢和國外的立法，立足我國政治制度和政府職能改革的現實，在現代公共管理理論和現代環境法理論的指導下，我國政府的環境責任形式體系應包括：（1）規劃決策類；（2）實施執行類；（3）保障措施類；（4）監督機制類；（5）責任追究類。下文對責任形式內部的主要制度建設作簡單分析。
　　
　　（一）規劃決策類
　　1.戰略環境影響評價
　　戰略環境影響評價是指對政策、計劃或規劃及其替代方案的環境影響進行正式的、系統的和綜合的評價，既可以是在政策、計劃層次上的應用，也可以是在規劃、項目層次上的應用。戰略環境影響評價制度首創于美國，是聯邦政府環境管理中必須遵循的一項制度。
　　我國戰略環境影響評價制度尚處在起步階段，我國《環境影響評價法》只規定建設項目和發展規劃必須納入環境影響評價的對象范圍，對政府在作出其他決策時可能對環境造成的影響并未納入環境影響評價的范圍。而這些決策本身很有可能破壞環境，決策的失誤給生態環境帶來的危害往往是難以估量也是難以挽回的。應確立對政策決策、特別是那些對環境有重大影響的經濟政策進行環境影響評價制度。
　　2.主體功能區劃分
　　我國不同的功能區適用不同的環境標準，環境標準根據不同的功能區分別制定。先經政府批準建立的工業區企業單位有權利適用工業區的環境標準，后來進入的居民購買經政府規劃批準建造的住房同樣又有權利適用居住區的環境標準。這樣，“在兩種區域混合的情況下，糾紛的出現難以避免，政府的決策失誤導致環境執法遭遇重重困難。明明是政府的決策失誤，卻要讓公民、企業承擔后果，長此以往，政府就會失去公信力。所以應該根據資源稟賦、環境容量、生態狀況、人口數量以及國家發展規劃和產業政策，明確不同區域的功能定位和發展方向”［8］。
　　3.超總量地區暫停開發
　　國務院將主要污染物總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府；對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，不得審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目。
　　4.制定環保規劃、計劃
　　國務院于2005年10月頒布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，確立了我國環境保護的2010—2020目標。根據環境保護目標，地方政府也應根據當地環境與生態的實際情況，認真制定環境保護規劃、計劃，研究出切實可行的環保方案，確保2010—2020年我國環境保護規劃、計劃的實現。各級地方人民政府批準的環保規劃，須報上一級政府環保部門備案，各級人民政府應當將環境保護目標、任務和措施納入本地國民經濟發展規劃。此外還要制定重點區域和流域的生態規劃。
　　（二）實施執行類
　　1.環境保護目標責任制
　　環境保護目標責任制是我國政府環境保護事業首創的一項制度，它是指一種具體落實各級地方人民政府和有污染的單位對環境質量負責的法律制度，它以現行法律為依據，以責任制為手段，以行政制約為機制，明確了地方各級人民政府在保護、改善環境質量上的權利、義務和責任。部分省市已經出臺了相關地方立法，如山東省政府在2002年3月通過了《山東省環境污染行政責任追究辦法》，今后需要在環境保護基本法中統一規范和全面推廣環境保護目標責任制。
　　2.環保基礎設施建設
　　各級政府要建設城市生活垃圾、城市污水、危險廢物等環保基礎設施。現階段特別要遏制環境污染向農村擴展的趨勢，加快農村環保基礎設施的建設。
　　3.跨界環境責任協調制度
　　在跨界環境管理中，水資源的跨界責任表現尤為突出。“各部門、各地方不能只根據自己的利益需求來進行管理和決策，而應當由涉水的各個地區和部門對水環境的開發利用、污染防治、生態保護等共同決策，防止某一部門或地區從本部門和地區的角度對水資源的開發、利用隨意做出決定”［9］。同時要建立跨省界水質考核制度，省級人民政府應當確保出境水質達到考核標準；國家應加強跨省界污染糾紛的協調及環境執法，并建立相應的機制。
　　4.生態行政補償
　　“基于環境公平和環境正義的要求，為了解決環境權、生存權和發展權之間的矛盾，政府應通過稅收和財政轉移支付等方式，對生態保護地區及保護者予以合理的經濟回報，這是生態補償中的政府責任。”［10］在我國，對于類似于水源保護區、自然保護區等生態功能區，其特殊的生態價值需要嚴格保護，而這些地方大多居住著大量的貧困人口，恰恰是經濟較為落后地區。一方面要加強對此類生態功能區的生態恢復和環境保護，另一方面也不能要求這些地區安于貧困。因此，必須用合理的經濟補償來彌補這些生態功能地區為保護和恢復環境所做出的犧牲和支出。
　　5.環境應急管理及信息通報
　　2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》對突發事件的預防、應急準備、監測、預警等制度作了詳細規定。我國還擬定了國家突發性公共事件應急預案體系，按照分類管理、分級負責的原則，制定出有效的環境應急預案。為了更好的應對突發事件，實施環境應急預案，還應當建立環境突發事件應急管理機構。在危機發生期間，政府在應對環境突發事件的過程中需要有良好的溝通和有效的信息交流機制，做到上情下達與下情上達。
　　6.環境教育
　　環境教育是一個認識價值和澄清概念的過程，這些價值和概念是為了發展和評價人及其文化、生態環境之間相互關系所必需的技能與態度。環境教育還促使人們對環境質量問題作出決定，對本身的行為準則做出自我的約束。政府應當組織開展環境保護的宣傳教育，使公眾了解環境保護科學知識和相關信息。政府須履行環境保護教育責任，教育公眾樹立新的“綠色消費”觀和“生態消費”觀，并將環境教育納入學校的教育計劃中。環境教育不僅是普及人民群眾環境保護的科學知識，更為重要的是，對政府公職人員進行環境保護教育，使之切實扭轉環保觀念。
　　（三）保障措施類
　　1.環保公共預算制度
　　政府要將環保投資列為本級財政支出預算的重點內容，力求實現逐年增加。近年來，中央財政不僅通過環境保護的專項資金、中央預算內建設投資的方式，而且通過部門年度預算安排資金，支持環境保護部、農業部等相關部門加強農村環境保護立法、規劃、科技示范項目和科技攻關等，不斷加大農村環境保護資金投入。應當通過立法的形式確保環境保護的資金長期投入和經費的逐年增長。
　　2.綠色經濟政策
　　政府應當制定相應的價格、稅收、貿易、信貸等經濟政策，鼓勵、支持個人和單位參與環境保護。例如，在稅收政策上，開征環境保護稅，依據污染程度的大小確定稅率的高低，根據污染物的特點實行有差別的稅率。在價格政策上，政府應積極探索能源價格機制的改革，建立反映能源供求狀況和體現能源稀缺程度、促進節能的價格形成機制，制定和完善差別化和校對度式能源價格政策，通過價格杠桿淘汰高能耗、高污染產業。
　　3.鼓勵、扶持各類環境保護的非政府組織
　　“由工業高度發達、人口稠密而帶來的與廢棄物有關的嚴重環境問題，使德國人很快認識到環境保護的重要性。德國政府號召建立了企業生態管理協會，它幫助企業采取環境保護措施，根據它們的要求進行生態研究，為解決生態問題提供必要的信息，該協會聯合了250多家企業。”［11］憑借政府的號召力，把關心環境列入企業規劃，幫助企業改變觀念，使企業認識到環境保護不是限制其活動的枷鎖，而是能夠獲得利益新途徑，從而激勵企業更好地保護環境。除了企業生態管理協會外，政府應當通過政策扶持、資金資助等方式幫助各類環境保護的非政府組織。
　　4.政府綠色采購
　　國家機關、事業單位和團體組織等利用財政資金進行采購時，應優先購買對環境影響較少的環境標志產品。我國于2003實施的《政府采購法》第9條明確規定了政府采購的環境保護目標，實際運作過程中也積累了一些好的經驗和做法。2006年11月原國家環保總局和財政部聯合發布了《環境標志產品政府采購實施意見》和首批《環境標志產品政府采購清單》。我國政府綠色采購制度還不完善，可以通過健全綠色采購立法、制定綠色標準、將綠色采購納入官員考核的范圍等方面來加以完善。
　　
　　（四）監督機制類
　　1.行政監督制度
　　上級政府環保部門代表本級政府對下級政府進行環保考核，同級監察機關對政府部門進行監督。目前來看，由于上級政府對下級政府的監督具有反應迅速和見效快的優點，因此應用比較多。可以采取的措施有：（1）建立政府環境審計。通過對執行環境法律規范情況的檢查，及時發現存在的問題，促進環境保護資金的有效利用，加強對環保投入進行監督。我國的政府環境審計發展較晚，今后在審計對象和審計內容上，要逐步增強對環境經濟政策的關注，在審計類型上要逐漸增加績效審計等。（2）強化環保主管部門的監督。實行監察部門專門監督與環保主管部門監督的結合，發揮監察部門擁有廣泛的監督手段和環保主管部門擁有專業知識的優勢，對政府是否履行環境責任進行行政問責。實行環保主管部門監督與政府環境政績考核相結合，把環境指標作為政府政績考核的重要指標，以督促政府樹立科學的政績觀。
　　2.權力機關的監督
　　我們完全可TQOahSBdvtiH0SkaJJsTEQ==以借人大監督職能正逐漸得以加強的“東風”，在《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》框架下將的監督權力進一步制度化、常規化、持續化，使政府在環境決策和實施過程中無時無刻不感覺到來自權力機關的監督壓力，真正體會到權力與責任的關系的真諦，并逐漸培養起更強烈的責任意識。
　　3.信息公開和公眾參與
　　環境信息的公開有兩種方式：其一，政府主動地公開環境保護信息；其二，當公民詢問時公開環境信息或對有關問題作出說明。我國的環境保護基本法律中應當明確規定政府公開環境信息這一責任形式。除了主動公開環境信息之外，當公民需要時，政府也必須公開相關環境信息（涉及國家秘密的除外），或對有關問題進行說明。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。政府的回應性越大，環境善治的程度也就越高。
　　（五）責任追究類
　　環境保護法律全面規定積極層面上的政府環境責任形式是實現政府環境責任的前提，而健全的問責機制則是實現政府環境責任的有力保障，與之相關的概念是行政問責制。行政問責制是指特定的問責主體對各級政府及其公務人員的各種職權的行使和義務的履行情況進行監督和審查，對不行使、不正確行使以及不履行、不正確履行的，以及違法行使或履行的，依照法定程序追究責任，使其承擔不利后果。因此，應當對消極層面上的政府環境責任作出硬性規定。法律應當實現問責程序的正當性，問責處理的嚴肅性，問責對象的明確性。
　　參考文獻：
　　［1］顧瑞珍.界定政府環保責任，盡快修改《環境保護法》——環保總局副局長潘岳回應《環境保護法》修改呼聲［N］.中國經