維權才能有效推進農村基層民主建設

　　作者簡介：寧杭（1957- ），男，安徽固鎮人，中共江蘇省委黨校校刊部副教授，主要研究方向為社會主義民主政治和“三農”問題。
　　摘 要：維穩、民主、維權，三者辯證統一、相輔相成。維穩靠民主建設，發揚民主必先維權。推進農村基層民主建設的關鍵，是維護廣大農民的基本權利，這就要暢通言路，關注民生，傾聽農民的訴求，采取有效措施，實現農民的正當要求。維護農民切身利益的過程，就是推進民主進程。各級黨政機關要轉變思路，在維護農民基本權利上下大力氣，扎實工作，創造條件，不斷推進農村基層民主建設。只有農民群眾的基本權利得到保障，農村基層民主建設才能有廣泛的群眾基礎，國家和社會才能實現長治久安。
　　關鍵詞：農村基層民主建設；維護農民權利；扎實推進
　　中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）10-0082-06
　　
　　我國農村基層民主建設從1949年至1979年，由于相對嚴峻的國內外條件和中國傳統文化根深蒂固的影響，其發展速度是相當緩慢的。尤其是“文革”時期，在貌似大民主的背景下，農村基層民主建設根本談不上有多大的進展。1979年黨的十一屆三中全會后，我國農村基層民主建設進入了一個新的歷史時期，家庭聯產承包責任制在全國的實行，使農村經濟面貌發生了翻天覆地的變化，基本解決了農民溫飽問題，但滯后的民主建設仍然阻礙農村經濟的發展。1999年，經全國人大常委會批準，國務院頒布《村民委員會自主組織條例》，規定了農民擁有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的四大權利。這是指導我國農村基層民主建設綱領性文件，具有重要的意義。《村民自治組織條例》實施11年來，農村基層民主建設取得了一定的成效，但從總體看，農村基層民主建設滯后，阻礙了農村經濟的發展，直接影響社會穩定和農民致富奔小康。其根本原因是沒有把維護農民基本權益，作為推進農村基層民主建設的根本和突破口。
　　一、農民是當代的弱勢群體，基本權益不能得到有效的保障
　　1.民主革命時期和建國初期，農民由弱勢變成強勢群體
　　中國農民在國家政治地位中的重要性在世界上是獨一無二的。民主革命時期，農民群眾是中國革命的主力軍。毛澤東認為，中國人民革命戰爭實質上是無產階級領導下的農民革命戰爭，并把新民主革命稱之為土地革命。為動員和依靠廣大農民支持革命戰爭，黨把維護農民基本權益放在首位。在農村革命根據地，在政治上實行民主改革，組織農會，由農會并代表廣大農民行使當家作主的權利；經濟上進行土改，分田到人，農民獲得了對土地的支配權和最基本的生存權。在革命根據地里，民主氣氛極濃，鄉村干部由農民投票產生，直接對選民負責，全心全意為人民服務；廣大干部把農民看作是自己的衣食父母，辦任何事都要深入基層同群眾商量，征求意見，取得農會的支持；從而建立起黨和農民群眾同命運、共生死的血肉關系，建立起軍愛民、民擁軍、軍民團結一家親的水乳交融的關系。沒有糧食，農民來提供；沒有兵員，農民把子弟送；使我黨獲得能夠戰勝一切敵人的強大力量源泉。正如塞繆爾?亨廷頓所說：“如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。如果他們積極反對這個制度，它就會成為革命的載體［1］”。
　　新中國成立后，黨在新解放區實行土地改革，徹底鏟除了封建剝削制度，帶來了農村生產力大解放、農村經濟大發展和農民生產積極性的大提高。同時，黨在農村推行民主改革。首先建立了半政權性質的農民協會、民兵和農民自衛隊組織，確立農民政治優勢。然后，在這基礎上廢除保甲制度，劃鄉建立基層政權。各地農民在鄉農民協會會員大會或農民代表大會上，民主選舉鄉政府工作人員。鄉政府工作人員由農民選舉產生，受農民監督，對選民負責。他們全心全意為人民謀利益，切實保障和維護農民根本利益，密切聯系群眾，辦事同群眾商量，發揚了黨的優良傳統。
　　2.合作化后農村基層民主建設處于滯后狀態
　　合作化、尤其是人民公社化以后，在全國刮起了嚴重的共產風、浮夸風、干部特殊風和對生產瞎指揮風，廣大農民沒有任何發言權，農村中的民主進程出現了嚴重的倒退。黨的十一屆三中全會后，由于農村聯產承包責任制實行，農民獲得自主經營的權益，解放了農村生產力。同時，廣大農民紛紛外出務工，這又進一步促進了農村經濟的發展，改善了農民生活條件。由于農民獨立自主權益的強化，參與農村民主管理、當家作主的呼聲日益強烈，推進農村基層民主建設的工作列入了黨政部門的議事日程。隨著村民自治組織條例的頒布實施，直選村委會干部和黨代表責任制的建立，農村基層民主建設取得了一定的成績，但并沒有達到預期的效果。其原因在于，農民由過去的強勢群體變成了弱勢群體，農民的許多權益受到不同程度上的侵害：
　　土地承包經營權不能得到有效保障。中央規定農民土地承包經營權30年不變，這給農民吃了定心丸，但實際狀況并非如此，多數地區七八年變更一次，少數地區三五年就變更一次。農民雖無奈但又不得不接受，因為變更土地承包經營，一方面是國家建設的需要，如建筑公路、興修大型水利工程、建立國家級經濟技術開發區和城市擴張以及房地產開發等等；另一方面，許多地方政府借招商引資、發展本地經濟為名，趁機瘋狂圈地，占用了大量的良田。每當土地承包經營變更，農民所承包的土地面積就減少，農民利益就會受到損害。目前，城市在不斷膨脹，農村城鄉化進程在加速推進，工業化基礎設施建設不斷上馬，占用土地的情況日趨嚴重，變更土地承包經營的頻率將進一步加快。
　　農民的直接經濟利益受到侵害。征地拆遷補償款層層克扣，農民所得無幾。國家建設需要征用土地，農民理應支持。但在征地拆遷中，損害農民的事屢屢發生。國家按市場價格把征地費用足額下撥到地方，而農民拿到的補償款只是國家下撥補償款中的極少部分，其余統統被地方政府和鄉村兩級組織占用，作為增加行政辦公支出費用，或被私分，農民只能望地興嘆。國家規定，拆遷征用農民的住宅用地必須采取市場定價的方法，公開、公正、公平，保障被拆遷人的合法權益。但負責拆遷的干部每每搞違規暗箱操作，對同一地段不執行統一的拆遷價，而是用互不通氣的一戶一價辦法，盡量壓低拆遷價格。許多老實農民經不住威逼利誘，結果上當受騙，吃了大虧。當然，也有一些跟當地干部關系密切的農民得到高額的拆遷費。據2011年7月28日《南方周末》報載：在杭州市著名風景區西溪濕地的征地拆遷過程中，原副市長許邁永征地的手段十分野蠻而廉價。“當時商品房的市場價早已超過5000元，但政府給我們（農民）的拆遷補償款卻只有600/平方米。”為了給開發商建別墅區，許多村民住宅被以極低的價格拆遷。當地農民只得上訪，結果被警方拘留。村民楊云彪和他的叔叔楊信伯是其中代表。楊云彪家250平方米的房子、楊信伯家175平方米，最終獲得的一次性補償，每平方米僅為520元。叔侄倆拒絕簽字之后，卻遭到強行拆除。2006年8月4日強拆當天，楊云彪面對前來的官員，拿出煤氣瓶和汽油桶，以自殺相威脅，但最終被以妨礙公務罪判刑兩年。［2］而許邁永在這些土地征收、拆遷、開發上受賄人民幣達2億多，殊不知他所受賄的這些錢財中，包含著多少農民兄弟的血汗錢。這樣的例子在這些年里舉不勝舉。
　　農民的人身安全常受到威脅。由于在征地拆遷中，無視農民的根本利益，引起了民眾的強烈不滿。許多基層干部對這些農民采取高壓政策，一是動用城管執法隊、保安公司甚至是公安民警進行強拆；二是在農民不知情下，把所承包土地轉承包給開發商。當承包人提出異議或不同意開發商提出條件時，一些基層干部與開發商沆瀣一氣，雇用黑社會勢力進行威脅恐嚇，甚至沖砸打人，迫使承包人放棄自己應得的經濟補償權益。
　　
　　禁止農民上訪。上訪是憲法規定公民應有的權益，是反映民意的一種渠道，也是農民迫于無奈的選擇，是基層矛盾激化的集中反映。如果農民的正當訴求及時得到解決，反映意見的渠道暢通，農民是不會上訪的。因為上訪對農民來說是一件不太容易的事，既要耗費大量的人力和物力，還要冒著極大的風險。在很多農村，一些鄉村干部打著維護社會穩定的旗號，肆意剝奪農民群眾正當的上訪權益。他們在上訪者必經路段設伏，發現農民有上訪的意圖和行為時，就以種種理由將其抓回；對屢訪者，他們派人監視住所，限制人身自由；對一些不聽勸的人，鄉村干部雇用打手或黑社會組織進行威脅、恐嚇，以示警戒；對一些上訪回來的人，則進行打擊報復。
　　3.農民由強勢變弱勢群體的原因
　　沒有政治上的代言人。在民主革命時期，根據地廣大農民組織起來成立農民協會（簡稱《農會》），一切權力歸農會。農民揚眉吐氣，不僅有發言權，而且說話有人聽。農會代表農民利益同各界進行溝通、協商，維護農民的合法權益。鄉村政府辦任何事都要跟農會商量，農會積極支持鄉村政權工作，動員民眾參軍參戰，運送公糧，支持紅軍；負責分配土地，組織農民生產，維護地方安全。新中國成立后，黨在農村建立了貧下中農協會（簡稱“貧協”），“貧協”雖沒有革命戰爭年代農會那些權力，但它仍起到傾聽農民呼聲、反映農民訴求的紐帶和橋梁作用，對緩和干群之間矛盾、監督干部發揮了積極作用。改革開放以來，中國進入一個新的歷史發展時期，但民意上達的渠道卻不暢通，一些農民的訴求沒人聽，找干部反映沒人理，農民的切身利益實際上處于無人保護的狀態。
　　合作化、尤其是人民公社化后，農民失去土地所有權。土地是農民賴于生存的物質基礎，它保障農民核心利益不受侵犯，使農民擁有自主經營權、分配權和政治上的發言權。合作化前，基層組織和鄉村干部辦任何事，只要是涉及到農民切身利益，都必須同農民商量，征得農民的同意，否則就難于辦成。合作化后，土地歸集體所有，農民失去了土地所有權，喪失了對土地使用權和財富分配權，農民的民主權也隨之喪失，公社、大隊、小隊里的事，農民根本無權過問，一切聽命于干部。十一屆三中全會后，黨在農村實行了聯產承包責任制，土地所有權歸集體，農民獲得了使用權。但土地承包經營權不等于土地所有權，而且隨著經濟發展和城市化進程加快，農民承包期越來越短，已經無力阻止不斷加快的土地承包期的變更。
　　隨著土地由農民所有變為集體所有（村干部為法人代表），干部和農民群眾的角色也發生相應的變化，干部由人民公仆變成主人，農民由主人變成子民。喪失對土地支配權的農民說話沒有分量，沒有人聽，農民所享受的民主權利逐漸削弱，以至喪失，變成弱勢群體。
　　二、推進農村基層民主建設必須先維權
　　在“十二五”規劃期間，我國要全面建成小康社會，需要一個穩定和諧的社會環境。構建穩定、和諧、良好的社會環境，關鍵是解決當前突出的社會矛盾，化解許多不安定因素。這就要嚴格區分兩類不同性質的矛盾，正確處理好人民內部矛盾。對人民內部矛盾，只能通過民主、討論和協商一致的方法去解決。推進農村基層民主建設，是各級黨委和政府必須實施的重要工作。
　　1.推進農村基層民主建設，一定要聆聽農民的訴求
　　近幾年來，從中央到地方各級黨委政府反復強調，維護社會穩定是壓倒一切的“硬任務”。誰都知道，沒有社會穩定，便沒有國家的繁榮昌盛，也就沒有人民的幸福。問題的癥結在于什么是穩定，是用壓服還是用發揚民主的方法來維穩。現在有些地方的局面令人擔憂，我們看到各級政府動用大量的人力（警力）、物力和財力用于維護穩定，社會矛盾和沖突的數量反而在不斷增多，社會不穩定因素這根弦老是繃得緊緊。究其原因，是一些地方政府把民眾的利益訴求與社會穩定對立起來，將農民正當的利益表達視為不穩定因素，企圖采用壓制和犧牲農民利益的方式，實現短時間的社會穩定。由于實行維穩一票“否決”責任制和屬地化管理，有些地方官員錯誤地理解中央維穩的意圖，為求政績與地方的安穩，不得不投入大量的人財物包括警力，圍堵需要訴求的群眾，甚至限制群眾的人身自由。歷史經驗表明，越壓制矛盾和沖突就越尖銳，直至演變成群體性沖突事件的發生。
　　其實，維穩不是要消除利益沖突，而是要公開、公正、公平地協調好各方面的切身利益，尤其是弱勢群體的利益。其辦法是發揚民主，傾聽那些“沉沒的聲音”。廣大農民不僅是表達上的弱勢群體，也是現實生活中的弱勢群體。他們既缺乏影響公共輿論的資源，又鮮有參與政府決策、民主管理的渠道和權利，甚至無法得到與自身密切相關的信息。當前，社會矛盾激化并出現群體性事件，都始于民主渠道的堵塞，人民群眾表達訴求的聲音被忽視，不可傾訴，不被傾聽，也不能解決。
　　說話與聽人說話，聽見與被聽見，本是“社會人”的基本權利，更是現代社會文明的標志，在擁有13億多人口的社會主義中國，廣大農民群眾的聲音被聆聽、被重視，并滿足他們的正當利益訴求，尤為重要。從這個意義上講，推進農村基層民主建設的突破口，就是要堅定不移地維護農民的權益。
　　2.民主是立于權力之上并為權力服務的
　　民主作為觀念，屬于意識形態；民主作為制度，屬于政治范疇。兩者都是上層建筑，都是為經濟社會發展服務的。
　　在舊社會，勞動人民處于被壓迫、被剝削地位，沒有任何權力，當然也就沒有任何民主自由可言。我們黨把建立民主、自由的國家作為奮斗目標，領導人民推翻了反動統治，建立了新中國，廣大勞動人民政治上、經濟上得到翻身、解放，成為國家和社會的主人。新中國的一切權力歸人民所有，廣大人民才有了民主的權利。可見，有權才有民主，失權就喪失了一切。
　　毛澤東曾多次說過，我們的權力是人民給的，是代表人民掌權，應全心全意為人民謀利益。但我國實行自上而下的吏治考核辦法，把人民的權力收歸到干部手中。于是，農民的訴求聲音被沉沒，訴求的渠道被封死，農民的維權變得異常艱難，民眾的怨氣日積月累，成為基層社會各式各樣的“火藥桶”，一觸即發。因此，必須給農民的各種訴求找到一個出口，憲法賦予農民的權利必須得到保障。推進農村基層民主建設，根本目的就是使權力體系能夠俯首于民眾權利，為人民的根本利益服務。
　　3.推進民主建設應在維護民眾基本權益上狠下功夫
　　上層領導對基層民主建設很重視，但基層組織對此并不熱心，致使許多加強民主建設的要求和措施，走過場，流于形式，這不僅損害了黨和政府的形象，更使民眾失去對黨和政府的信任。主要原因在：一是地方政府的土地財政政策結果。地方政府根據上級要求，必須完成規定的GDP發展任務，上級不給錢，只得在土地上打主意，因此，土地成了當地政府取之不盡、用之不竭的財源。為獲取更大效益，地方政府盡力征地，拼命壓低付給農民應得的征地補償款，直接損害農民利益；二是以犧牲農民的利益推進改革和國家建設。有些地方以服從國家建設大局需要和改革總要犧牲一部分人利益為借口，封住老百姓的嘴。群眾敢怒不敢言，民主成為一句空話；三是穩定凌駕于一切之上，成為一些權力者濫權踐法的借口。群眾對干部有意見，或為自己的利益吶喊幾聲就立即被壓制。在一些人看來，出現不同的聲音就被視為不穩定因素，相對于穩定“大好局面”，發揚民主就是微不足道的事。
　　對廣大農民來說，他們渴望民主，有一個暢通訴求的渠道。但現實是，農民首先為自身的生存權、人身安全在忙碌，沒有精力去過問民主。因此，要讓農民群眾真正投入基層民主建設中去，維護農民的權益就成為先決條件。
　　
　　三、轉變思路，通過維權來推進農村基層民主進程
　　胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中指出：“在新的歷史條件下提高黨的建設科學化水平，必須堅持以人為本、執政為民理念，牢固樹立馬克思主義群眾觀點、自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾血肉聯系。”要把“實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，使我們的工作獲得最廣泛最可靠最牢固的群眾基礎和力量源泉”［3］。維權的過程就是推進民主建設的過程，也是維穩的根本途徑。維穩和民主是一對矛盾，他們之間是相輔相成的關系。維穩靠民主，民主得到充分發揚，通過民主的方法解決社會矛盾，社會就安定。民主和維權也是一對矛盾，民主建設任務要落到實處，就要維護民眾的基本權益，就必須傾聽民眾的意見和要求，讓民眾把訴求講出來，心中的怨氣發泄出來，把民眾正當的利益訴求給予解決。在維穩、民主建設和維護基本權益三者中，維權處于矛盾的主要方面。毛澤東說過：“任何過程如果有多數矛盾存在的話……就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”［4］如果我們在維護農民基本權益方面取得實質性成效，廣大農民就會衷心擁護黨和政府，擁護社會主義，維護社會穩定就有了堅實的群眾基礎。因此，各級黨政部門應當把民主、維權作為一個整體工程推進。
　　1.加快政治體制改革，為推進民主建設保駕護航
　　維穩是當前的突出政治，但當把維穩強調到高于民主、高于法治的追求時，法治就變成了人治，維穩和民主就處于對立狀態，不但民主的訴求顯得蒼白軟弱，就是現存的司法體制、憲法和法律也會變得軟弱無力。推進民主建設，必須建立起“又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑”的社會主義民主體制。為此，必須加快政治體制改革，規范維穩的法律、法規和維穩程序，任何政黨、機關部門和個人都必須在憲法和法律規定的范圍內活動，尊重和維護憲法賦予人民群眾的生存權和人身自由權。如果人治不能變成法治、人的自由權受到限制，那發展民主只能是紙上談兵，一句空話。
　　2.構建疏通民意的渠道和平臺
　　言路暢通是民主的重要內容，要讓人民有說話、表達意愿的渠道、地方，有人能了解和傾聽他們的意見，滿足他們合理、正當的利益訴求。現實情況是，群眾有訴求，找不到反映的地方。政府機關衙門化、把群眾拒之門外；干部官僚化，嚴重脫離群眾；機關不作為，相互推諉踢皮球，群眾亟需要解決的事，往往來回跑幾十趟、拖了多少年都得不到解決。
　　近幾年來屢見不鮮的群體性事件，大都是農民的要求在上訪中得不到解決逐漸演變而成。中國農民本質上是淳樸、善良的群體，但當殘酷的現實影響到農民生存時，他們不希望通過暴力來表達和發泄個人的不滿，而是希望通過法制、有序的渠道解決自己的訴求。當用盡正當方式仍無效時，他們才不得已訴諸極端方法，所謂“大鬧大解決、中鬧中解決、小鬧小解決”不過是現實效應的結果。這就要求廣大基層干部改進作風，深入到群眾中去，了解他們的意見和需求，及時向有關部門反映，妥善解決他們的問題。對一時難于解決的矛盾和問題，要做好耐心細致的解釋工作，以取得群眾的理解和支持。
　　實踐證明，發揚民主是維穩的最佳方案，成本低、見效快。民主渠道暢通，就地解決問題，群眾無需長途跋涉，花大精力一而再、再而三地上訪；各級政府也不需要調動大批人財物圍堵上訪群眾，更不需要24小時守候上訪群眾、限制人身自由。發揚民主既是一件保護民眾權益、便于政府集中精力發展經濟、改善干群關系一舉三得的好事，也是維護社會穩定和社會發展的根本之策。
　　民主不是空的，如果只讓群眾發泄而已，那不是真正的民主。公平正義地維護合法權益，真民主就是要解決農民實際問題，保護農民切身利益。要做到這點，就應當同群眾商量，讓農民群眾行使當家作主的權利，就要轉變職能，使政府成為矛盾調節和仲裁者。各級政府要樹立農民利益再小也是大事的觀念，盡可能地采取多種措施為農民解決實際問題，不讓農民流汗再流淚。如果農民的切身利益能夠兌現，就能調動起農民參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的積極性。
　　3.黨的工作重心下移，問政、問計于民
　　90年發展歷史證明，來自人民、植根人民、服務人民，是黨永遠立于不敗之地的根本和力量源泉，是黨執政的最高標準和最大的政治優勢。為此，每一個共產黨員都要把人民放在心中的最高位置，尊重人民主體地位，深深扎根于群眾之中，堅持問政于民、問需于民，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關注群眾疾苦，依法保障群眾的經濟、文化、社會等各項權益。各級黨政機關和干部要把工作重心下移，經常深入實際、深入基層，深入群眾，做到知民情，解民憂，暖人心。只有我們把群眾放在心上，群眾才能把我們放在心上；只有我們把群眾當作親人，群眾才能把我們當作親人。這樣，我們才能獲得最廣泛最可靠最牢固的群眾基礎和力量源泉。
　　4.創造各種條件讓農民參政議政、當家作主
　　農民是農村基層民主建設的主體，沒有他們的廣泛參與和民主素質的普遍提高，想要提高中國社會主義民主化的程度是不可能的，也就不可能有真正的民主。發動廣大農民參與基層民主建設，關鍵是提高他們對基層民主建設的關注度。近幾年來，我們在基層民主建設上說得很多，做得太少。民主建設成效不是喊出來的，而是做出來的。為此，應當扎實地做好方便民眾參與基層民主建設的工作。主要是：
　　建立信息公開發布機制。政府部門應通過農村有線廣播站、公告欄、發短訊、召開村民代表大會等形式，定期向民眾通報有關情況，讓民眾了解本村、本鄉（鎮）的情況，以利于民眾表達自己的意見、態度和訴求。掌握信息是民眾參政議政的首要條件和物質資源，信息閉塞，民主建設就無從談起。
　　廣泛開展民主與法制的普及教育。很多村民對基層民主建設目的、要求、主要內容和程序相關政策規定知之甚少，對此缺乏關注度。為解決這個問題，必須廣泛開展民主法制教育，提高民眾的參政議政的意識。目前，這項工作在農村是個空白，應當引起各方面的關注，否則，農村基層民主建設難于落到實處。
　　建立干部與民眾一對一的聯系制度。目前，留守在農村的人群，極大多數是老人、婦女和兒童，不少還是文盲。老年人家務繁重，行走又不便，難于走出家門參政議政。行之有效的辦法是，干部定期走訪聯系對象，通報情況，征求意見，雙向互助，形成共識。通過集中民眾的意見，改進工作，推進當地各項事業的發展。
　　參考文獻：
　　［1］亨廷頓.變化社會的政治秩序［M］．北京：三聯書店，1989：267.
　　［2］呂明合.許邁永與杭州地產十年［J］.南方周末，2011-07-28.
　　［3］胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話［M］.北京:人民出版社，2011：14-15.
　　［4］毛澤東.毛澤東選集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1991：322.
　　責任編輯：黃 杰