土地復墾 新賬舊賬一起算

　　《土地復墾條例》是對我國20多年來土地復墾經(jīng)驗的集中總結(jié)，它標志著我國土地復墾的制度化、規(guī)范化和法制化。
　　
　　我國現(xiàn)有耕地面積約18.26億畝，相比1997年的19.49億畝，減少了1.23億畝，耕地保護壓力很大。截至2009年，全國共有損毀土地1.3億多畝，同時，每年生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀的土地幾百萬畝，其中60%是耕地或其他農(nóng)用地。若對這些土地進行復墾，就能大大緩解經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾。
　　3月5日，國務(wù)院正式發(fā)布實施了《土地復墾條例》。談及條例出臺的背景，國務(wù)院法制辦農(nóng)林司副司長王宛生表示，“在耕地后備資源日益枯竭、生產(chǎn)建設(shè)活動不斷擴展的背景下，通過制定法規(guī)，加強土地復墾，可以緩解經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾，為保障經(jīng)濟高速增長和守住18億畝耕地紅線作出重要貢獻。”
　　
　　用地和保護的矛盾凸顯
　　在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，土地資源支持了各項生產(chǎn)建設(shè)，但也有大量土地被損毀。由于重視程度不夠、復墾費用不落實、管理不到位等因素，生產(chǎn)建設(shè)中損毀的土地沒有得到及時的復墾利用。
　　截至2009年，全國共有損毀土地1.3億多畝。其中，生產(chǎn)建設(shè)活動損毀約1.1億畝，自然災害損毀土地約2100萬畝；同時，每年生產(chǎn)建設(shè)活動新?lián)p毀的土地約幾百萬畝，其中60%是耕地或其他農(nóng)用地，有些還是基本農(nóng)田。
　　自上世紀70年代以來，安徽淮北累計塌陷土地24萬畝，導致25萬農(nóng)民無地可種，目前每年還要新增塌陷土地上萬畝。如果能對這些損毀土地進行復墾，就既能加強土地破壞區(qū)的生態(tài)治理，又能為農(nóng)民提供新的生活保障。
　　“如果能對全國被損毀的1.3億畝土地進行復墾，就可以為國家增加6000多畝耕地、3000畝其他農(nóng)用地，不僅為保障18億畝耕地紅線作出重要貢獻，還可以為經(jīng)濟高速增長提供用地保障。”國土資源部耕地司司長嚴之堯說。
　　近年來，土地復墾逐漸得到政府部門及社會的重視，復墾率逐步得到提高，已由1987年的1%提高到目前的25%左右，這為改善生態(tài)環(huán)境，促進土地資源可持續(xù)利用作出了積極貢獻。但是，相比國外，如美國、澳大利亞、加拿大等國的土地復墾率均達到了50%以上，我國還有很大的提升空間。
　　土地復墾條例針對當前土地復墾義務(wù)人不履行復墾義務(wù)、歷史遺留毀損土地和自然災害毀損土地復墾責任不明等問題，健全了土地復墾的各項法律制度，完善了對土地復墾全過程的監(jiān)管措施，將有力地推動土地復墾工作規(guī)范化、法制化。
　　王宛生說，《土地復墾條例》是對我國20多年來土地復墾經(jīng)驗的集中總結(jié)，它標志著我國土地復墾的制度化、規(guī)范化和法制化。
　　
　　還清“舊賬”，不欠“新賬”
　　我國土地復墾立法起步其實并不晚，早在1988年國務(wù)院就頒布了土地復墾規(guī)定，對土地復墾的定義、范圍、規(guī)劃等作了規(guī)定，并明確了土地復墾的概念以及“誰破壞、誰復墾”的基本原則。1998年土地管理法進一步補充了規(guī)定，將原則確定下來。但很長一段時間以來，一些地方政府、企業(yè)將GDP增長率看作衡量政績的主要指標，甚至是唯一指標，對土地資源的可持續(xù)發(fā)展利用重視不夠，土地復墾的資金保障、政府監(jiān)管措施、企業(yè)監(jiān)督制約等制度設(shè)計方面的強制性手段不夠完善。
　　在現(xiàn)有1.3億多畝未復墾損毀土地中，很大一部分屬于因歷史原因遺留的損毀土地，還有一部分屬于自然損毀的土地，這兩類土地都無法確定復墾義務(wù)人。原來的規(guī)定也缺乏對這兩類土地復墾責任主體的規(guī)定，致使大量毀損土地得不到及時復墾，造成土地浪費，形成歷史“舊賬”。土地復墾條例針對這兩類土地責任主體不明確的問題，明文規(guī)定由縣級以上人民政府負責組織復墾，還清歷史“舊賬”。
　　對于生產(chǎn)建設(shè)中損毀的土地，土地復墾條例按照“誰損毀、誰復墾”的原則確定土地復墾義務(wù)人，復墾責任由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人承擔。復墾責任“各歸其主”，確保不欠“新賬”。
　　此外，土地復墾條例還對生產(chǎn)建設(shè)中常見的四類損毀土地情形，明確規(guī)定由土地復墾義務(wù)人負責復墾：（一）露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；（二）地下采礦等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；（四）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動臨時占用所損毀的土地。
　　“驗收環(huán)節(jié)是土地復墾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”王宛生告訴記者，土地有沒有復墾好、合格不合格，全靠驗收來把關(guān)。土地復墾條例明確規(guī)定了驗收的主體、程序、結(jié)果等。其中，為了防止在復墾驗收中弄虛作假，還特別建立了多部門共同驗收、專家參與、初步驗收結(jié)果公開聽取意見等制度，加大對驗收環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督力度。
　　
　　投資和引資多渠開源
　　有沒有資金，是土地復墾工作能不能真正落實的基礎(chǔ)和保障。沒有資金，土地復墾就是“無米之炊”。
　　“我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大量損毀土地沒有得到復墾的最重要原因是復墾費用沒有落實，以致最后復墾義務(wù)人逃避責任，把包袱甩給了國家。”國土資源部法規(guī)司司長王守智說。
　　為杜絕這種現(xiàn)象，土地復墾條例要求復墾義務(wù)人必須將復墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項目總投資，并要在編制方案時把資金安排作為重點內(nèi)容。如果不復墾或者驗收不合格的，還必須繳納土地復墾費，由國土資源主管部門代為組織復墾。應當繳納土地復墾費而不繳納的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期繳納；逾期不繳納的，處應繳納土地復墾費1倍以上2倍以下的罰款，土地復墾義務(wù)人為礦山企業(yè)的，由頒發(fā)采礦許可證的機關(guān)吊銷采礦許可證。
　　為強化制約手段，土地復墾條例還規(guī)定土地復墾義務(wù)人不依法履行復墾義務(wù)的，有關(guān)主管部門不得批準新的建設(shè)用地、采礦許可證，也不得批準采礦許可證的延續(xù)、變更和注銷。
　　山西省陽泉市擁有大量因采礦而損毀的土地。從2008年開始，陽泉市一家公司將零星廢棄的土地統(tǒng)一復墾成連片的大塊平整土地，建成現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。目前，復墾土地已達3000多畝，建日光蔬菜溫室200多個，有200多萬斤新鮮無公害蔬菜供應陽泉市。
　　“這種做法為我們考慮在條例中如何設(shè)定激勵措施，吸引社會資金投入土地復墾，確立‘誰投資、誰受益’的模式，打開了思路。”王守智說。
　　為此，土地復墾條例建立了以政府資金為引導的“誰投資、誰受益”的多元化融資渠道，鼓勵社會力量參與投入土地復墾，特別是歷史遺留和自然災害損毀土地的復墾。
　　為吸引社會資金參與，土地復墾條例還規(guī)定了激勵措施，土地復墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復墾恢復原狀的，可退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅；復墾的土地如果屬于無使用權(quán)人的國有土地的，還可以給投資人長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　（本文轉(zhuǎn)摘自《人民日報》）