園區(qū)經(jīng)濟如何破解“兩難”困境

　　編者按：在當前各地紛紛建立開發(fā)區(qū)，以求推動經(jīng)濟快速增長的大背景下，有關(guān)開發(fā)區(qū)用地的種種矛盾也隨之凸顯出來——土地資源緊張、違規(guī)用地頻發(fā)、征地拆遷困難等等不一而足。如何解決這些問題，湖南省寧鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)給出了一些解決之道。這個剛剛獲批不久的國家級經(jīng)開區(qū)在節(jié)約土地、安置失地農(nóng)民方面做出了不少成功探索，湖南省國土資源廳于近期對此進行專題調(diào)研，深入解析了“寧鄉(xiāng)模式”的成功之道。
　　
　　開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是工業(yè)經(jīng)濟的重要增長極，是產(chǎn)業(yè)聚集的重要平臺。湖南省開發(fā)區(qū)以約占全省千分之三的土地，吸納了全省1/3左右的外資，創(chuàng)造了全省約1/2的外貿(mào)出口額、1/3的工業(yè)增加值。開發(fā)區(qū)每年用地量占全省用地總量的1/4，既是用地大戶，又是開展節(jié)約用地的前沿陣地。
　　湖南省寧鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)提高用地準入門檻，防止跑馬圈地，變盲目招商為高規(guī)格選商，變外延粗放為內(nèi)涵挖潛。2010年，寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)在不足縣域面積千分之二的土地上，創(chuàng)造了縣域經(jīng)濟三分之一的工業(yè)總產(chǎn)值和財政收入，其單位工業(yè)產(chǎn)值達45.9億元/平方公里。寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)節(jié)約集約用地的作法為開發(fā)園區(qū)破“兩難”、促發(fā)展提供了很好的范例。
　　
　　“五個不簽”防跑馬圈地
　　開發(fā)區(qū)成立之初，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、區(qū)位條件欠優(yōu)、啟動資金缺乏等因素的制約，來此投資創(chuàng)業(yè)者寥若晨星。因此，經(jīng)開區(qū)在招商引資上曾一度饑不擇食，不管項目優(yōu)劣，撿到籃里就是菜。有的投資者利用園區(qū)迫切招商引資的愿望，趁機跑馬圈地。結(jié)果是幾年下來，園區(qū)寶貴的土地資源被一些劣質(zhì)項目大量擠占，而許多有發(fā)展前景、有市場潛力的優(yōu)質(zhì)項目往往因土地資源緊缺難以落地。
　　2006年，開發(fā)區(qū)的決策者們痛定思痛，決定改盲目招商為高標準選商，在招商引資中明確了“五個不簽”，即投資規(guī)模少于2000萬元，畝均投資強度低于150萬元的不簽；有圈地嫌疑的不簽；年度內(nèi)不能實現(xiàn)固定資產(chǎn)投入的不簽；項目不符合環(huán)保要求的不簽；缺少科技含量的不簽。
　　為把“五個不簽”落到實處，經(jīng)開區(qū)將目標放在了兩道關(guān)卡上。
　　一是項目評估關(guān)。從2009年起，開發(fā)區(qū)與湖南省權(quán)威咨詢公司——湖南友誼信用評估有限公司建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，創(chuàng)建招商項目評估機制，由同行業(yè)專家、中介咨詢機構(gòu)、園區(qū)招商部門和管委會班子四方組成評估組，對需入園項目的用地規(guī)模、效益、環(huán)保及行業(yè)地位等要素進行全面綜合評估，形成的評估報告作為決定項目是否入園的重要依據(jù)，以防范招商項目跑馬圈地及可能出現(xiàn)的官員尋租現(xiàn)象。
　　2010年，經(jīng)開區(qū)頒布了《寧鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目準入條件規(guī)定》，對入園項目的用地規(guī)模、注冊資金、單位產(chǎn)值能耗、環(huán)保標準、綠化率、容積率以及節(jié)能設(shè)備和工藝作了詳細規(guī)定。所有入園項目，不管企業(yè)大小，都必須經(jīng)過評估才能落戶園區(qū)。即便是世界排位500強的聯(lián)合利華、東洋鋁業(yè)等都也要經(jīng)過評估才能入園。
　　2009年有一個收益較好的管業(yè)項目欲落戶園區(qū)，投產(chǎn)后每年可產(chǎn)生2000萬元的稅收，投資商提出要400畝土地。經(jīng)評估論證，同類產(chǎn)品同等規(guī)模的投資只需200畝土地。幾經(jīng)協(xié)商投資方仍執(zhí)意要求提供400畝土地才肯落戶園區(qū)。為節(jié)約土地，開發(fā)區(qū)的決策者們?nèi)掏锤類郏芙^了該項目入園。評估決策機制實施以來，園區(qū)擬引進的15個項目中，有3個項目被拒簽，初步統(tǒng)計節(jié)約土地300多畝。
　　此外，還有一個“合同約定關(guān)”。對已經(jīng)引進的項目，為確保其按時開工建設(shè)和節(jié)約集約用地，開發(fā)區(qū)專門出臺了《工業(yè)項目投資合同若干規(guī)定》，對入園項目的投資強度、稅收貢獻、建筑密度和容積率、違約處理以及退出機制等作了進一步的明確要求，有效規(guī)范了履約行為，提高了合同履約率。通過提高項目入園準入門檻和高標準選商，園區(qū)涌現(xiàn)出一批節(jié)約集約用地典型企業(yè)。2010年，馬克菲爾在不足20畝的土地上，創(chuàng)造稅收800萬元；加加集團在50畝的土地上，創(chuàng)造出稅收1億元。
　　
　　“四個集中”拓寬用地空間
　　最初入園的項目主要是在園區(qū)主干道兩側(cè)“插花式”選址，開發(fā)不成片、布局不集中、產(chǎn)業(yè)不集聚、用地不集約。2006年，園區(qū)針對上述問題，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一建設(shè)的原則，強力推行“四個集中”：集中配套設(shè)施建設(shè)、集中生活設(shè)施建設(shè)、集中標準廠房建設(shè)、集中安置住宅建設(shè)。
　　為實現(xiàn)“四個集中”，開發(fā)區(qū)堅持對園區(qū)進行科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃，實行“成片開發(fā)、成片配套、成片建設(shè)”，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，相繼規(guī)劃了“食品產(chǎn)業(yè)園”、“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園”等專業(yè)園區(qū)，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)集群發(fā)展，形成了機電、食品、服飾、建材等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時科學(xué)把握土地供應(yīng)時序，提高土地節(jié)約集約利用水平。
　　此外，園區(qū)內(nèi)還堅持集中建設(shè)，實現(xiàn)資源共享。集中配套設(shè)施建設(shè)。園區(qū)整改升級供電、供水、排污等線路，實行園區(qū)供電、供水、供熱統(tǒng)一配送和管理。如園區(qū)有80多家企業(yè)需要供熱用于產(chǎn)品的發(fā)酵、烘干等，如分散建設(shè)每個企業(yè)需要土地5畝左右，僅煙囪就達80多個。園區(qū)引進天寧熱電有限公司實行集中統(tǒng)一供熱，僅需土地80多畝，整個園區(qū)只有一個不冒煙的煙囪，既節(jié)地又環(huán)保，比分散單獨建設(shè)鍋爐房節(jié)約土地200多畝，每年節(jié)約用煤9萬多噸，減少廢氣排放15萬噸。集中生活設(shè)施建設(shè)。園區(qū)建設(shè)了員工住宅小區(qū)、小學(xué)、技校、文體中心、農(nóng)貿(mào)市場等生活服務(wù)設(shè)施，比企業(yè)自行建設(shè)至少節(jié)約用地近100畝。
　　寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)還堅持集中建設(shè)標準廠房和安置住宅建設(shè)。已建成多層標準廠房8棟1.6萬平方米，可容納、孵化高新企業(yè)12家以上，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值2億元以上。在2008年4月長沙市新征地拆遷補償安置政策出臺前，經(jīng)開區(qū)對拆遷戶進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一集中安置，建設(shè)失地農(nóng)民中心村，安置900余戶3442人，共計安置用地283.9畝，而原來一家一戶單獨安置需要土地619.5畝，集中安置減少用地335.6畝。
　　
　　實現(xiàn)用地“有進有出”
　　2009年，園區(qū)開展了產(chǎn)業(yè)普查活動，對投產(chǎn)企業(yè)按龍頭型、骨干型、成長型、整改型、淘汰型五級分類標準，分別落實扶植、整改、淘汰等措施。特別是對普查過程中清理出來的破產(chǎn)、倒閉企業(yè)以及閑置低效利用土地，建立企業(yè)用地退出機制。
　　退出機制主要采取三種處置方式：
　　一是借雞生蛋。為扶持雖遭遇經(jīng)營危機但具有發(fā)展前景的傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)擺脫困境，園區(qū)引導(dǎo)有用地需求的高品質(zhì)中小企業(yè)租賃其空閑廠房，實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。如恒豐實業(yè)占地120余畝，建設(shè)標準廠房面積近8萬平方米，在公司資金鏈斷裂、面臨關(guān)門停產(chǎn)境地時，園區(qū)引進鑫匯塑膠、格林沃特生物等5家中小企業(yè)租賃其標準廠房生產(chǎn)，目前五家租賃企業(yè)均不斷壯大，發(fā)展態(tài)勢良好。
　　二是騰籠換鳥。對閑置土地以及利用率不高的土地，園區(qū)促使其向第三方轉(zhuǎn)讓。某機械項目由于投資方無力償還工程承包費用，嚴重違反投資合同約定的相關(guān)條款。在終止了該投資合同后，經(jīng)開區(qū)引進湖南倍康衛(wèi)生用品項目進入該地塊，充分發(fā)揮了土地的最大效益。
　　三是依法回購。對于不按合同約定造成土地閑置的項目，園區(qū)依法收回或收購，進行二次招商。某新材料項目簽約后因?qū)嵙O差，建設(shè)進度及投入要求與合同約定差距很大，造成項目用地長年閑置。園區(qū)通過司法途徑，依法解除了該投資合同并收回項目用地，通過二次招商引進一家新企業(yè)。近年來，園區(qū)累計依法終止、調(diào)整投資合同28起，盤活項目閑置用地968.53畝。
　　
　　妥善安置失地農(nóng)民
　　近年來，征地拆遷工作被稱為天下第一難事，一個最重要的原因就是被征地農(nóng)民的利益難保障。寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)在征地拆遷過程中始終堅持和諧共贏的理念，把被征地農(nóng)民的利益放在第一位。自園區(qū)成立以來，一直堅持把園區(qū)最好的地段用于安置被征地農(nóng)民，使他們能夠安居樂業(yè)。
　　幾年來，園區(qū)共征地上萬畝，卻沒有出現(xiàn)一起上訪事件。他們始終堅持了兩個原則：
　　一是讓失地農(nóng)民“住得更好”。園區(qū)始終堅持“以安置促拆遷、先安置后拆遷”的原則，制訂了《寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)拆遷戶安置相關(guān)規(guī)定》等規(guī)范性文件，完善了水平安置工作機制。園區(qū)把最中心、最繁華的地塊用于安置被征地農(nóng)民，并決定在失地農(nóng)民中心村附近興建全省首條“失地農(nóng)民步行街”，讓失地農(nóng)民有“入則寧靜，出則繁華”的感覺。無論是去企業(yè)上班，還是自謀營生，交通都非常便利。2010年12月園區(qū)完成了第一次水平安置房分配工作，首次分配安置住房120余套，安置拆遷農(nóng)民60余戶，被安置戶滿意度非常高。
　　二是讓失地農(nóng)民“掙得更多”。園區(qū)制定了《促進園區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)工作方案》，成立了農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心，建立失地農(nóng)民就業(yè)臺賬，聯(lián)合園區(qū)企業(yè)定期組織免費培訓(xùn)，確保失地農(nóng)民失地不失業(yè)，在家門口就可以打工，暢通農(nóng)民就業(yè)渠道；拓寬失地農(nóng)民就業(yè)門路，將園區(qū)小型工程交由當?shù)卣y(tǒng)籌組織當?shù)厝罕妳⒓咏ㄔO(shè)；指導(dǎo)失地農(nóng)民合理安排、集中使用征地安置補償款，以土地股金方式讓農(nóng)民自愿入股，參與分紅，使失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。設(shè)立園區(qū)失地農(nóng)民特困基金，及時救濟家庭困難的失地農(nóng)民，保障他們的基本生活。
　　此外，經(jīng)開區(qū)還堅持創(chuàng)新征拆模式，讓拆遷成本更低。在依法依規(guī)依程序開展征拆工作的同時，園區(qū)還創(chuàng)新了成片、成建制征拆模式，以降低征拆成本，提高征拆效率。零星征地對水系、道路等有一定的破壞作用，成片征地節(jié)約了因破壞水系導(dǎo)致的水田經(jīng)濟作物賠償約1200元/畝·年、混凝土道路重修成本約10萬元/公里，還減少了與村民的摩擦和糾紛。降低的這些成本又反饋給失地農(nóng)民，贏得了他們的理解、支持、配合，使拆遷工作更加順利。
　　幾年來，園區(qū)和諧共贏的理念及一系列以民為本的舉措營造了良好發(fā)展環(huán)境，獲得了各界的高度肯定。2007年寧鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成為全省唯一的“全國模范勞動關(guān)系和諧工業(yè)園區(qū)”，2010年成為湖南省文明單位，榮獲全省首家“平安園區(qū)”稱號。
　　（本文作者系湖南省國土資源廳黨組書記、廳長）