衡陽:以創新破耕保難題

　　策劃人語：2010年，湖南省委、省政府提出了“四化兩型”的發展戰略，即以建設“兩型社會”作為加快經濟發展方式轉變的目標與著力點，以新型工業化、農業現代化、新型城鎮化、信息化為基本的發展途徑。這一宏大構想將成為貫穿整個“十二五”期間湖南發展的中心主題和指導性戰略。
　　圍繞“四化兩型”建設，國土資源工作面臨著保發展、保紅線、保民生的多重壓力與艱巨任務。對此，湖南各市州的國土資源管理部門將作出何種應答？2011年3月，《國土資源導刊》聯合《中國地產市場》走訪湖南省衡陽、岳陽和湘潭三市，探尋土地管理難題的解決之道和湖湘經驗。
　　
　　衡陽市轄12個縣市區，總人口730萬，土地面積1.53萬平方公里，耕地面積559萬畝，是全國大型商品糧生產基地，然而人均耕地面積卻不足0.8畝。
　　“十一五”期間，衡陽GDP平均增速達13.7%，2010年GDP達到1420億元，財政總收入達到113.33億元，均居湖南省第四位。糧食總產333.63萬噸，連續7年實現增產。土地是財富之母，堅守耕地紅線，既是重大的經濟問題，也是重大的政治問題。圍繞保護耕地這一重大課題，衡陽做了大量的探索和實踐，取得了一些成績，一些深層次問題也值得認真思考。
　　“十一五”耕保探索實踐
　　對于耕地保護工作，衡陽充分落實了耕地保護共同責任機制。構建政府、部門、農戶的社會共同責任是耕地保護的基礎。
　　除了嚴格執行耕地保護行政首長負責制，對國土資源嚴重違法違規行為，實行一票否決和從嚴問責之外，衡陽還實行了耕地保護責任領導干部離任審計制度。
　　2009年，衡陽市委組織部、市國土資源局、市農業局聯合出臺《衡陽市耕地保護責任領導干部離任審計（暫行）辦法》，先后對衡東縣、衡山縣、耒陽市原離任縣市長任職期間的耕地保護責任進行離任審計，在全市產生了積極影響。2010年市委常委會明確將耕地保護責任離任審計全面推行至鄉鎮人民政府。耕地保護責任離任審計工作得到中紀委、國土資源部聯合調研組、國務院三部局檢查組、國家土地督察武漢局、湖南省委組織部等部省領導的充分肯定。
　　衡陽還用探索性的方式建立了耕地保護基金制度。
　　為調動基層組織和農戶參與保護耕地的積極性， 2008年初，市政府下發《關于實行耕地保護共同責任目標獎勵有關問題的通知》，從新增耕地有償使用費、耕地開墾費中提取一定比例，設立耕地保護基金。
　　保護基金主要用于耕地保護責任人的獎勵、農戶的種糧補貼和農業補貼等。2008-2009兩年間，對全市耕地保護工作成績突出的鄉鎮、村和先進個人實行獎勵，獎勵資金621.4萬元
　　此外，對于補充耕地項目的獎勵機制也予以了落實。
　　從近年補充耕地項目來看，部分補充耕地存在地肥不足、水源不充分和設施維護經費無來源等問題，影響農民耕作的積極性。
　　為解決這一問題，衡陽市從2007年開始，設立補充耕地項目后期管種費，按100元/畝的標準對項目種植承包人連續補助五年，由項目實施單位與種植者簽訂《后期管護協議》，費用納入項目預算，累計支付后期管種獎勵費400多萬元，全市新增耕地未出現拋荒現象。同時，出臺《衡陽市新增耕地后期管種培肥辦法》，按200元/畝列入預算，專項用于新增耕地的土壤培肥。
　　
　　關于保“紅線”的幾點建議
　　近些年來，由于區域性經濟發展的不均衡，經濟發展速度較快的地區要落實耕地保護指標，大多通過規劃修編或調規補劃方法解決，客觀上導致耕地和基本農田布局在欠發達地區。衡陽市個別縣區基本農田保護率達90%以上，耕地保護難度大，從而影響當地經濟發展。
　　同時，衡陽屬典型的丘陵地區，高岸田多，低產的基本農田達107.6萬畝；農田水利設施大部分始建于上世紀六七十年代，設施老化，排灌不暢，增加了農民耕作的難度和成本，部分耕地有荒蕪現象。新形勢下，如何有效破解難題，實現科學可持續發展，需進一步探索實踐。
　　建立長效專項資金保障機制成為了當務之急。
　　解決耕地保護資金來源是落實基本國策的關鍵。現有的四項資金（土地出讓金、新增費、耕地開墾費、土地復墾費）難以從根本上解決耕地保護資金不足問題。衡陽基本農田保護面積470.2萬畝，按每年每畝100元標準補貼，每年需4.7億元，地方政府財政壓力很大。
　　要進一步拓寬耕地保護補償資金的籌措渠道，方向有兩個：一是提高征用集體農用地耕地保護資金比例?，F有的征地成本中的耕地占用稅、新增費及耕地開墾費占整個土地開發成本不到10%，可適當增加上述三項費用用于耕地保護。二是涉農資金安排上增加耕地保護資金比例，集中財力辦大事。
　　基本農田基礎設施投入需要進一步加大。衡陽是全國20個大型商品糧基地之一，氣侯溫暖濕潤，水量豐沛，日照時間長，適合糧食作物生產。然而，中低產基本農田面積達327.4萬畝，占基本農田的69.7%，農業生產條件亟待改善是一個重要的原因。按“田成方、路成網、渠相通、旱能灌、澇能排”的要求，在丘崗地帶，綜合按畝平均5000元用于農業生產條件改善，需資金170億元左右。目前，國家以土地綜合整治為主要形式的建設性補償資金落戶衡陽的年均不到1億元，基礎設施建設任重而道遠。
　　社會資金投入激勵機制仍需進一步激勵引導。
　　隨著土地承包經營權流轉制度的不斷深化，越來越多的社會資金以農業公司、專業大戶和農民專業合作社等形式投入到耕地規?；洜I中。要加強對社會資金投入，引入市場機制加以激勵。一方面，對社會資金投入耕地規模經營人，在農田基礎設施建設上給予適當的資金補貼。另一方面，為其打造良好的融資平臺，為樹立農產品品牌提供發展空間，在農產品銷售和加工環節給予稅收優惠，同時享受耕地保護補償優惠政策。
　　（作者系衡陽市人民政府市長）