衡陽(yáng):以創(chuàng)新破耕保難題

　　策劃人語(yǔ)：2010年，湖南省委、省政府提出了“四化兩型”的發(fā)展戰(zhàn)略，即以建設(shè)“兩型社會(huì)”作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與著力點(diǎn)，以新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、信息化為基本的發(fā)展途徑。這一宏大構(gòu)想將成為貫穿整個(gè)“十二五”期間湖南發(fā)展的中心主題和指導(dǎo)性戰(zhàn)略。
　　圍繞“四化兩型”建設(shè)，國(guó)土資源工作面臨著保發(fā)展、保紅線、保民生的多重壓力與艱巨任務(wù)。對(duì)此，湖南各市州的國(guó)土資源管理部門將作出何種應(yīng)答？2011年3月，《國(guó)土資源導(dǎo)刊》聯(lián)合《中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)》走訪湖南省衡陽(yáng)、岳陽(yáng)和湘潭三市，探尋土地管理難題的解決之道和湖湘經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　衡陽(yáng)市轄12個(gè)縣市區(qū)，總?cè)丝?30萬(wàn)，土地面積1.53萬(wàn)平方公里，耕地面積559萬(wàn)畝，是全國(guó)大型商品糧生產(chǎn)基地，然而人均耕地面積卻不足0.8畝。
　　“十一五”期間，衡陽(yáng)GDP平均增速達(dá)13.7%，2010年GDP達(dá)到1420億元，財(cái)政總收入達(dá)到113.33億元，均居湖南省第四位。糧食總產(chǎn)333.63萬(wàn)噸，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)。土地是財(cái)富之母，堅(jiān)守耕地紅線，既是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題。圍繞保護(hù)耕地這一重大課題，衡陽(yáng)做了大量的探索和實(shí)踐，取得了一些成績(jī)，一些深層次問(wèn)題也值得認(rèn)真思考。
　　“十一五”耕保探索實(shí)踐
　　對(duì)于耕地保護(hù)工作，衡陽(yáng)充分落實(shí)了耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。構(gòu)建政府、部門、農(nóng)戶的社會(huì)共同責(zé)任是耕地保護(hù)的基礎(chǔ)。
　　除了嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)國(guó)土資源嚴(yán)重違法違規(guī)行為，實(shí)行一票否決和從嚴(yán)問(wèn)責(zé)之外，衡陽(yáng)還實(shí)行了耕地保護(hù)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。
　　2009年，衡陽(yáng)市委組織部、市國(guó)土資源局、市農(nóng)業(yè)局聯(lián)合出臺(tái)《衡陽(yáng)市耕地保護(hù)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)（暫行）辦法》，先后對(duì)衡東縣、衡山縣、耒陽(yáng)市原離任縣市長(zhǎng)任職期間的耕地保護(hù)責(zé)任進(jìn)行離任審計(jì)，在全市產(chǎn)生了積極影響。2010年市委常委會(huì)明確將耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)全面推行至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。耕地保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)工作得到中紀(jì)委、國(guó)土資源部聯(lián)合調(diào)研組、國(guó)務(wù)院三部局檢查組、國(guó)家土地督察武漢局、湖南省委組織部等部省領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。
　　衡陽(yáng)還用探索性的方式建立了耕地保護(hù)基金制度。
　　為調(diào)動(dòng)基層組織和農(nóng)戶參與保護(hù)耕地的積極性， 2008年初，市政府下發(fā)《關(guān)于實(shí)行耕地保護(hù)共同責(zé)任目標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)問(wèn)題的通知》，從新增耕地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)中提取一定比例，設(shè)立耕地保護(hù)基金。
　　保護(hù)基金主要用于耕地保護(hù)責(zé)任人的獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)戶的種糧補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。2008-2009兩年間，對(duì)全市耕地保護(hù)工作成績(jī)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和先進(jìn)個(gè)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金621.4萬(wàn)元
　　此外，對(duì)于補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也予以了落實(shí)。
　　從近年補(bǔ)充耕地項(xiàng)目來(lái)看，部分補(bǔ)充耕地存在地肥不足、水源不充分和設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源等問(wèn)題，影響農(nóng)民耕作的積極性。
　　為解決這一問(wèn)題，衡陽(yáng)市從2007年開始，設(shè)立補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期管種費(fèi)，按100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目種植承包人連續(xù)補(bǔ)助五年，由項(xiàng)目實(shí)施單位與種植者簽訂《后期管護(hù)協(xié)議》，費(fèi)用納入項(xiàng)目預(yù)算，累計(jì)支付后期管種獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)400多萬(wàn)元，全市新增耕地未出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。同時(shí)，出臺(tái)《衡陽(yáng)市新增耕地后期管種培肥辦法》，按200元/畝列入預(yù)算，專項(xiàng)用于新增耕地的土壤培肥。
　　
　　關(guān)于保“紅線”的幾點(diǎn)建議
　　近些年來(lái)，由于區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地區(qū)要落實(shí)耕地保護(hù)指標(biāo)，大多通過(guò)規(guī)劃修編或調(diào)規(guī)補(bǔ)劃方法解決，客觀上導(dǎo)致耕地和基本農(nóng)田布局在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。衡陽(yáng)市個(gè)別縣區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)90%以上，耕地保護(hù)難度大，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　同時(shí)，衡陽(yáng)屬典型的丘陵地區(qū)，高岸田多，低產(chǎn)的基本農(nóng)田達(dá)107.6萬(wàn)畝；農(nóng)田水利設(shè)施大部分始建于上世紀(jì)六七十年代，設(shè)施老化，排灌不暢，增加了農(nóng)民耕作的難度和成本，部分耕地有荒蕪現(xiàn)象。新形勢(shì)下，如何有效破解難題，實(shí)現(xiàn)科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，需進(jìn)一步探索實(shí)踐。
　　建立長(zhǎng)效專項(xiàng)資金保障機(jī)制成為了當(dāng)務(wù)之急。
　　解決耕地保護(hù)資金來(lái)源是落實(shí)基本國(guó)策的關(guān)鍵。現(xiàn)有的四項(xiàng)資金（土地出讓金、新增費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)）難以從根本上解決耕地保護(hù)資金不足問(wèn)題。衡陽(yáng)基本農(nóng)田保護(hù)面積470.2萬(wàn)畝，按每年每畝100元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，每年需4.7億元，地方政府財(cái)政壓力很大。
　　要進(jìn)一步拓寬耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的籌措渠道，方向有兩個(gè)：一是提高征用集體農(nóng)用地耕地保護(hù)資金比例。現(xiàn)有的征地成本中的耕地占用稅、新增費(fèi)及耕地開墾費(fèi)占整個(gè)土地開發(fā)成本不到10%，可適當(dāng)增加上述三項(xiàng)費(fèi)用用于耕地保護(hù)。二是涉農(nóng)資金安排上增加耕地保護(hù)資金比例，集中財(cái)力辦大事。
　　基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入需要進(jìn)一步加大。衡陽(yáng)是全國(guó)20個(gè)大型商品糧基地之一，氣侯溫暖濕潤(rùn)，水量豐沛，日照時(shí)間長(zhǎng)，適合糧食作物生產(chǎn)。然而，中低產(chǎn)基本農(nóng)田面積達(dá)327.4萬(wàn)畝，占基本農(nóng)田的69.7%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件亟待改善是一個(gè)重要的原因。按“田成方、路成網(wǎng)、渠相通、旱能灌、澇能排”的要求，在丘崗地帶，綜合按畝平均5000元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，需資金170億元左右。目前，國(guó)家以土地綜合整治為主要形式的建設(shè)性補(bǔ)償資金落戶衡陽(yáng)的年均不到1億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。
　　社會(huì)資金投入激勵(lì)機(jī)制仍需進(jìn)一步激勵(lì)引導(dǎo)。
　　隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷深化，越來(lái)越多的社會(huì)資金以農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社等形式投入到耕地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金投入，引入市場(chǎng)機(jī)制加以激勵(lì)。一方面，對(duì)社會(huì)資金投入耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)人，在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)貼。另一方面，為其打造良好的融資平臺(tái)，為樹立農(nóng)產(chǎn)品品牌提供發(fā)展空間，在農(nóng)產(chǎn)品銷售和加工環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠，同時(shí)享受耕地保護(hù)補(bǔ)償優(yōu)惠政策。
　　（作者系衡陽(yáng)市人民政府市長(zhǎng)）