旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)的可行性分析

　　據(jù)世界旅游組織預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)將成為世界第一旅游接待國(guó)家和第四旅游輸出國(guó)家。①為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)旅游業(yè)在新世紀(jì)的歷史性跨越，從中央到地方的旅游管理體制必須適應(yīng)旅游市場(chǎng)發(fā)展的需要。如何才能使我國(guó)旅游行政管理快速適應(yīng)旅游市場(chǎng)發(fā)展的要求呢？我認(rèn)為，其中一個(gè)重要方面就是實(shí)行旅游市場(chǎng)監(jiān)管。在大力推動(dòng)旅游業(yè)全面快速發(fā)展的現(xiàn)階段，各級(jí)旅游行政職能部門應(yīng)該如何行使職能，應(yīng)該采取什么監(jiān)管方式，以及是否可行、怎樣運(yùn)用，這些都是旅游行政監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)該研究的。本文僅就行政指導(dǎo)方式在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中是否可行進(jìn)行探析。
　　一、我國(guó)對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)運(yùn)用的研究現(xiàn)狀
　　（一）法律界對(duì)旅游行政指導(dǎo)的法律規(guī)制嚴(yán)重缺失
　　就我國(guó)近年來(lái)的情況看，行政指導(dǎo)實(shí)踐基本上已涉足整個(gè)行政管理領(lǐng)域，并且取得了顯著的效果。尤其在旅游行政監(jiān)管領(lǐng)域，旅游行政主體在旅游規(guī)劃編制、旅游市場(chǎng)推廣、假日旅游市場(chǎng)秩序、旅游企業(yè)管理等方面廣泛運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，行政指導(dǎo)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。目前行政指導(dǎo)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中的適用范圍還在不斷呈現(xiàn)出擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。但是，在我國(guó)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中，行政指導(dǎo)卻游離于法律規(guī)制之外。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，其主要原因是旅游行政指導(dǎo)的法律規(guī)制嚴(yán)重缺失，特別是關(guān)于旅游行政指導(dǎo)的程序規(guī)范幾乎處于空白狀態(tài)。為了使旅游行政指導(dǎo)適應(yīng)實(shí)踐的需要，并且獲得更大的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)從行政實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面對(duì)旅游行政指導(dǎo)行為進(jìn)行規(guī)范。需要注意的是，行政指導(dǎo)是一種具有靈活性和柔韌性的非強(qiáng)制性行政行為，不能過(guò)多地運(yùn)用實(shí)體法對(duì)其進(jìn)行約束，可以只對(duì)旅游行政指導(dǎo)的要件和內(nèi)容做出詳細(xì)、具體的規(guī)定，以防止行政主體的隨意或恣意，避免旅游行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害。應(yīng)當(dāng)從程序法的角度加強(qiáng)對(duì)旅游行政指導(dǎo)的規(guī)制。因?yàn)樵诠健⒐某绦蛞?guī)范下，不僅可以保障旅游行政指導(dǎo)的機(jī)動(dòng)性，減輕行政主體的負(fù)擔(dān)，而且可以防止旅游行政指導(dǎo)在運(yùn)用中失控，減少相對(duì)人對(duì)行政主體“暗箱操作”的疑慮，保障旅游行政指導(dǎo)最終價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
　　（二）理論界對(duì)旅游行政指導(dǎo)研究成果微乎其微
　　二十世紀(jì)八十年代初期，行政指導(dǎo)開(kāi)始受到我國(guó)行政理論界的普遍關(guān)注，逐漸成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)，三十多年來(lái)不斷有論文發(fā)表和專著問(wèn)世。在當(dāng)前的理論研究中，學(xué)者們有不同的考慮和觀點(diǎn)，對(duì)行政指導(dǎo)的定義、性質(zhì)、救濟(jì)等方面的研究尚無(wú)統(tǒng)一定論。對(duì)于在某個(gè)特定行政管理領(lǐng)域中的行政指導(dǎo)方式的研究成果則不夠豐富。對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)方式的理論研究成果同樣是微乎其微。但是鑒于旅游行政指導(dǎo)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中已被廣泛運(yùn)用，并取得了有目共睹的成效，還有基于旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，轉(zhuǎn)變政府職能和行政模式的功能性原因的要求，旅游市場(chǎng)監(jiān)管方式必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，即應(yīng)注重在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)，以增強(qiáng)政府對(duì)旅游市場(chǎng)的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。
　　（三）行政實(shí)務(wù)界對(duì)旅游行政指導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足
　　目前，由于旅游行政指導(dǎo)法律規(guī)則的缺失，以及旅游行政指導(dǎo)的理論研究力度的不足，在一定程度上影響了行政實(shí)務(wù)界對(duì)旅游行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)。實(shí)務(wù)界中運(yùn)用旅游行政指導(dǎo)不積極或者不規(guī)范、對(duì)旅游行政指導(dǎo)不了解或者對(duì)旅游行政指導(dǎo)持完全否定態(tài)度等客觀現(xiàn)象的存在，表明了實(shí)務(wù)界迫切需要旅游行政指導(dǎo)法律規(guī)制的完善，期望行政指導(dǎo)理論研究的系統(tǒng)和深入，以支持行政指導(dǎo)在旅游行政實(shí)務(wù)中的應(yīng)用，以利于在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，更有利于發(fā)揮行政指導(dǎo)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中的積極作用。
　　二、在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值
　　在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，這種現(xiàn)實(shí)價(jià)值主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
　　（一）適應(yīng)我國(guó)旅游業(yè)大發(fā)展的客觀要求
　　為了實(shí)現(xiàn)把我國(guó)建設(shè)成為世界旅游強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，必須加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律的研究。旅游市場(chǎng)監(jiān)管是旅游業(yè)行政管理的一個(gè)重要組成部分，研究旅游市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)及其監(jiān)管方式將有助于實(shí)現(xiàn)旅游行政管理的目的。旅游行政管理的目的，不是謀求旅游企業(yè)或單位的經(jīng)濟(jì)效益和旅游部門的局部、短期利益，而是要把旅游業(yè)的發(fā)展放在國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化發(fā)展的總目標(biāo)下，為國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化的長(zhǎng)期發(fā)展而謀求總體的、綜合的利益，即旅游的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和文化效益的有機(jī)結(jié)合。②當(dāng)今世界，許多旅游發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，甚至一些發(fā)展中國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)旅游行政管理目的，都越來(lái)越重視在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)手段。因此，借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)做法，并立足于我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展、旅游市場(chǎng)不成熟的實(shí)際情況和旅游法律法規(guī)建設(shè)滯后、規(guī)章不健全、監(jiān)管體制不完善等國(guó)情特點(diǎn)，研究和探索旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)的運(yùn)用規(guī)律，能盡快地為旅游行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的運(yùn)用提供理論支持，為提高旅游市場(chǎng)監(jiān)管水平起到助力作用，以使旅游市場(chǎng)監(jiān)管能較快地適應(yīng)我國(guó)旅游業(yè)大發(fā)展的客觀要求。
　　（二）有助于促進(jìn)我國(guó)適應(yīng)旅游行政環(huán)境國(guó)際化
　　旅游業(yè)是天然的外向型產(chǎn)業(yè)，也是對(duì)外界環(huán)境變化敏感的產(chǎn)業(yè)。國(guó)際環(huán)境的任何微小變化都會(huì)給旅游者流向、旅游收入、旅游行政管理手段及方式方法等帶來(lái)變化，從而對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。隨著全球一體化步伐日益加速，我國(guó)的旅游行政環(huán)境將日益國(guó)際化，我國(guó)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體必須對(duì)這種環(huán)境國(guó)際化的變遷有深刻的認(rèn)識(shí)，并采取應(yīng)對(duì)措施，作出積極回應(yīng)，其中規(guī)范旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)的運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管中行政指導(dǎo)的運(yùn)用研究，將使旅游行政管理體制改革不斷深化，從而有助于我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管適應(yīng)旅游行政環(huán)境國(guó)際化。
　　三、在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)的可行性分析
　　一項(xiàng)制度的確立，必須根植于一定的社會(huì)條件，正如蘇力教授所指出的那樣：“當(dāng)我說(shuō)制度的形成不是理性設(shè)計(jì)的或具有偶然性時(shí)，這并不意味著說(shuō)制度形成完全是隨機(jī)的，無(wú)需任何條件的。”③我認(rèn)為，當(dāng)今在我國(guó)，存在適于在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用行政指導(dǎo)的社會(huì)條件。
　　第一，從旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體的角度看，依法行政原則的確立，不僅為其靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)提供了依據(jù)，而且是其運(yùn)用行政指導(dǎo)手段過(guò)程中應(yīng)注意遵守的法律要求。依法行政是近代法治國(guó)家所普遍遵循的一個(gè)準(zhǔn)則，也是近現(xiàn)代行政和行政法的核心原則。我國(guó)行政法學(xué)界在二十世紀(jì)八十年代末期開(kāi)始正式和明確提出依法行政的概念。在國(guó)家立法層面，也在1999年修改憲法時(shí)，在修正案中明確規(guī)定要“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。2003年年底，國(guó)務(wù)院明確提出：十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治政府。從廣義上理解我國(guó)依法行政的“法”，不僅包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等制定法規(guī)范，還包括法律的精神、一般法律原則和人們對(duì)法律現(xiàn)象所達(dá)成的其他普遍共識(shí)，有時(shí)在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規(guī)范的國(guó)家政策。由此可認(rèn)為，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在尚未制定具體旅游法律規(guī)范的領(lǐng)域中，基于法律精神、原則和政策規(guī)定而采取的行政指導(dǎo)行為，也是屬于依法行政的范疇，顯然是具有“法”的依據(jù)的。然而，當(dāng)旅游行政主體通過(guò)告誡、建議、鼓勵(lì)等非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)開(kāi)展旅游行政管理時(shí)，要注意不能超越廣義“法”，其行為應(yīng)當(dāng)符合法定的權(quán)限和程序的要求，不得與廣義“法”相違背。因此，行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式，即使大部分是在沒(méi)有具體行政法律規(guī)定的情況下，依據(jù)法律的精神、原則和政策作出的，但其實(shí)質(zhì)就是依法行政，是符合“法無(wú)規(guī)定不可為”的行政法基本理念的。基于上述理由，我認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體為了減少影響旅游市場(chǎng)秩序的問(wèn)題，提高旅游行政質(zhì)量和旅游行政效率，提高公共利益和社會(huì)福利，可以在旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作中，進(jìn)一步拓展行政指導(dǎo)的范圍，發(fā)揮其特有的監(jiān)管功能。
　　
　　第二，從旅游行政相對(duì)人角度分析，廣泛具有對(duì)行政權(quán)威信賴的心理。我國(guó)因傳統(tǒng)文化的影響，廣大人民群眾對(duì)政府既有信任、依賴的一面，又有敬畏和懼怕的一面。這種心理特點(diǎn)是實(shí)施旅游行政指導(dǎo)的基本心理?xiàng)l件。
　　行政指導(dǎo)是行政主體通過(guò)非強(qiáng)制性的手段，積極引導(dǎo)與促使相對(duì)人的配合與參與，以達(dá)到行政目標(biāo)的一種行政方式。從本質(zhì)上說(shuō)，行政主體是希望相對(duì)人按照其行政意圖執(zhí)行的，所以相對(duì)人是否配合和配合執(zhí)行的程度的高低直接影響到行政指導(dǎo)實(shí)施的實(shí)際效果的優(yōu)劣。為了配合行政指導(dǎo)的實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中，行政主體會(huì)附加一定的誘導(dǎo)利益，以確保行政指導(dǎo)的效果。對(duì)于游客來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)其信任、依賴心理，通過(guò)發(fā)布信息、咨詢等行政指導(dǎo)手段引導(dǎo)其理性消費(fèi)，以配合維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序的健康運(yùn)行；而對(duì)于旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員，則根據(jù)其敬畏和懼怕的心理，對(duì)其采用警告、示范、告示、教育、獎(jiǎng)勵(lì)等行政指導(dǎo)手段，引導(dǎo)其合法合格經(jīng)營(yíng)。由于旅游行政管理部門在旅游領(lǐng)域能夠掌握一般人無(wú)法獲知的專業(yè)知識(shí)、技能和信息，因此可以根據(jù)其信任、依賴心理，通過(guò)指導(dǎo)、發(fā)布信息等行政指導(dǎo)手段，獲得旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員的配合和支持，從而更好地發(fā)揮旅游行政指導(dǎo)的功效。
　　總之，我國(guó)具有廣泛運(yùn)用行政指導(dǎo)的社會(huì)條件，具備在行政管理領(lǐng)域應(yīng)用行政指導(dǎo)的可行性，旅游行政管理領(lǐng)域也不例外。根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中，更迫切需要加強(qiáng)及規(guī)范旅游行政指導(dǎo)的運(yùn)用。
　　
　　注釋：
　　①閻友兵，方世敏主編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：6.
　　②參見(jiàn)閻友兵，方世敏主編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：7.
　　③蘇力著.制度是如何形成的.中山大學(xué)出版社，1999：94.
　　④傳統(tǒng)文化影響主要有兩方面：一是以儒家學(xué)說(shuō)為主體的封建正統(tǒng)思想對(duì)國(guó)民的文化心理具有深刻影響。二是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，國(guó)家事無(wú)巨細(xì)都由政府操辦，公眾存在一般性的依賴心理。
　　
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