行政程序立法問題研究

　　摘 要： 行政程序立法是加快社會主義市場經濟建設，發展社會主義民主政治，加強社會主義法制建設，統一行政程序規范的需要。目前，我國行政程序立法已具備可行性，但還存在諸多缺陷，需要不斷地進行探索、完善，從而引發對這些問題更多、更深入的關注。
　　關鍵詞： 行政程序立法 缺陷 對策
　　
　　從1986年第一次提出，《行政程序法》經行政法學界傾25年之力推動，曾被寫入全國人大立法計劃，卻遭擱淺，時至今日仍未提上立法日程。而現在似乎迎來了重大轉機。2010年3月，溫家寶總理在國務院廉政工作會議上提出，今年各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務。“行政執法更要注重程序。只有將執法的每一個環節、實施步驟程序化，才能讓執法人員有所遵循，才能避免執法的隨意性”。溫家寶的上述講話被認為是推進《行政程序法》立法新的契機，受到各方矚目。
　　一、行政程序立法的重要性
　　1.行政程序立法是建立完善社會主義市場經濟體制的客觀要求。
　　從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，特別是我國加入WTO后政府行為方式的轉變，對行政程序立法提出迫切的要求。因為市場經濟的要求從本質上說是保障權利，限制權力。行政程序立法體現了市場經濟的要求，同時也為市場經濟的進一步發展和完善提供了保障和條件。［１］市場經濟的發展和我國加入WTO的需要向我們提出了轉向以行政程序法為核心，重點構筑我國行政法體系的客觀要求。
　　2.行政程序立法是加強社會主義民主政治建設的重要保證。
　　民主政治的建設首先要求人民具有參與管理國家事務的權利。國家管理內容要滲透到社會生活的各個層面。無論是立法、執法、司法、守法、法律監督，還是實施具體的行政行為，要讓人民能夠參與進去，必須有程序方面的立法保障。在具體的行政行為過程中根據人民參與、監督和評價的程序機制，使行政決定盡量吸納民意，從而增強行政決策的民主化程度。其次要求人民能夠對政府活動進行監督。因為人民監督政府必須通過一定的途徑和方式進行，人民了解了政府行使職權的行為方式，才能知道政府做什么，以及怎么做，才能夠監督政府的活動。最后，強調權力的互動性，堅持權力制約原則，這也是依法治國的核心內容之一。
　　3.行政程序立法是加強法制建設，實現依法治國的重要內容。
　　行政程序法是行政法制的核心問題，然而我國目前還沒有一部系統完整的行政程序法典，行政程序立法很不健全。除了《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監察法》以外，許多種類的行政行為還沒有各自專門的程序法律規范。［2］在我國的行政執法實踐中，存在一些違法、越權、濫用權力等現象。只有加強行政程序立法，才能進一步完善社會主義法治建設，只有高舉社會主義法治大旗，才能更好地完善行政立法。
　　4.行政程序立法是當前行政管理執法現狀提出的客觀要求。
　　當前一些行政司法工作人員在執法的過程中存在著缺乏程序意識的現象。一些行政執法人員為盡快達到行政管理的目的，有時不顧執法方法、執法步驟等程序性規定，任意簡化程序；一些行政執法人員忽視相對人在行政管理中應當具有的程序性權利，等等，這些只顧效率不顧公平的現象是公然違反乃至踐踏程序的行政行為，嚴重損害了行政機關與執法人員的形象，損害了行政相對人的利益，也易激化社會矛盾，引發社會不滿，這顯示出了制定專門的行政程序法律的必要性與緊迫性，同時也顯示了貫徹落實社會注意法治理念重大理論成果的迫切性。
　　二、我國行政程序立法存在的缺陷及原因分析
　　從宏觀上看，法律程序建設還遠不能滿足依法行政和建設社會主義法治國家的需要，還存在著許多缺陷。主要表現為：（1）現有的程序制度在體系上存在許多零散性，缺乏必要的銜接及一致性，因此可能引發程序制度體系內部原則或規則之間的沖突；（2）一些重要的行政決定制作過程仍然缺乏法定程序規范，行政權的行使在程序上享有過度的自由裁量權，難以保障程序公正和程序理性；（3）相對方在程序上享有的權利“量”太小，即使是已經享有的某些程序權利也因為缺乏相應的配套制度而難以得到保障，相對一方在程序中的積極性得不到充分發揮；（4）與程序立法中對“程序合法性”意識的增強相比，“程序合理性”問題仍然沒有得到法律的足夠關懷，缺乏實現程序公正的保障機制，一些蘊含程序公正主要價值的基本原則沒有得到法律的明確規定，在程序作業中也不具有直接的法律效力；（5）程序規則之間的抵觸現象比較嚴重，顯示出程序設計上的隨意性；（6）程序的簡化欠缺明確化、具體化的條件，為程序操作過程中的恣意留下了空間；（7）行政管制過程和規則制定過程中的大眾參與在范圍上和程度上仍然不夠，參與的制度化有待改進，有效參與的要件仍然欠缺；（8）對于違反法律程序、侵犯程序權利行為的法律責任不夠明確，甚至沒有規定相應的法律責任；（9）行政機關及其工作人員的程序法治意識不強，實踐中不按程序辦事的情況比比皆是；（10）公民、法人或其他組織的程序權利意識依然比較淡薄，等等。
　　程序改革所面臨的上述問題可以被歸結為兩類：第一類是主觀方面原因造成的。長期以來我國法律傳統中對法律程序的誤解、偏見和冷漠，可以說是一個最重要的原因。例如，有些行政機關認為法律程序只是其用以管理與控制社會的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者，否則就會“捆綁自己的手腳”；認為程序只是實現行政目的的手段，因而如果程序不能為行政機關的目的服務，就可以違反之。［3］同理，社會成員法律程序、程序權利和程序公正意識的淡薄也主要是一個法治觀念問題。第二類是由客觀原因造成的問題。主要是學理研究和程序設計等技術方面的原因。其中包括對法律程序的結構、程序合理性和程序公正性的條件、正當程序的制度裝置等方面的認知和把握不足。由此會導致相應的程序設計方面的問題。相應的，程序的改革也必須從以上方面入手。
　　三、完善我國行政程序立法的對策和建議
　　1.行政程序立法既要合理借鑒國外經驗，更要重視法律本土資源。
　　現代行政程序法源于發達國家的理論與實踐，許多西方法治國家都在20世紀制定了各自的行政程序法典。我國的行政程序立法必須積極借鑒西方發達國家在行政程序法典化方面的成功經驗，盡量避免走彎路。同時，要重視法律本土資源的開發與利用。日本自明治維新以來，在移植西方法律文化的同時，結合本國實際，加以融合創新，如創立了行政指導、公聽會等，成效顯著。我國也具有許多寶貴的法律本土資源，如“兼聽則明，偏聽則暗”的傳統法制思想，新中國成立以后形成的走群眾路線的工作方法和為公眾熟悉的“座談會”等，需要我們在借鑒西方的過程中很好地加以吸收和繼承。
　　2.行政程序立法的指導理論應予以變革和突破。
　　國外行政程序立法中的“控權論”和我國原來的“管理論”都是不妥的。“控權論”以控制權力為旨歸，突出對公民權利的保護，固然有其一定的合理性，但它忽視了現代社會中行政權與公民權利相一致的一面，將二者截然對立，無法解釋多元利益共生并存的辯證現實，將行政程序之作用簡單地歸于控制政府權力，實質是降低行政程序的意義。“管理論”則走向了另一極端，強調對相對人的控制和管理效率，其結果有可能使相對人與政府之間的摩擦和利益沖突加劇，從而降低行政活動效率。對此，有學者提出了“現代行政法的理論基礎是平衡法”的命題。［4］平衡論應成為我國行政程序立法的理論指導，由于行政實體法中業已存在的行政主體與相對人地位之不對等，行政程序的作用一方面應考慮注重對相對人權利的保障，從而緩和實體法中不平衡的局面，另一方面又不簡單地以控制行政權為目的，而要將對行政權恣意行使的控制與促使其有效率地運行兩方面結合起來，從而全面發揮行政程序法的作用。
　　3.行政程序立法的模式應該是近期單行法律，遠期統一法典。
　　我國行政程序立法以制定統一的行政程序法典為目標，但采取一步到位式的立法存在諸多困難。如應松年教授所指出的：“行政程序法的立法畢竟是一項巨大的工程，立即動手制定一部包括各方面內容的全面系統的行政程序法，準備工作尚嫌不足因此，是否可以化整為零，各個擊破。”［5］國家立法部門采納這一意見，即我國行政程序立法采取兩步走的辦法，逐步推進。具體來說，第一步，爭取利用時間，選擇那些與百姓利益緊密相關，實踐中條件比較成熟的方面，先逐個制定單行的行政程序法律。第二步，在取得階段性立法成果的基礎上，待到時機成熟時再制定一部統一的行政程序法典。采用這種分步到位的方法，面臨單行法與統一法的協調問題。分步立法必須按照統一立法的思路具體進行，每個階段的立法都應充分考慮統一程序法的內容，保證立法的統一性。另外，分階段單行立法應當盡可能避免重復和沖突，對于各個單行程序法共通的程序內容要協調一致。最終完成的行政程序法典結構上應該是開放式的，它的具體規定要能夠適應社會形勢發展而不斷修改和補充。
　　簡言之，行政程序立法在諸多方面還存在不足，需要廣大學者和立法者實事求是、循序漸進、不斷努力，而不可一蹴而就，從各方面加以研究、完善。
　　
　　參考文獻：
　　［1］章劍生.行政程序法學原理［M］.中國政法大學出版社，1993.
　　［2］楊建淮.關于我國行政程序立法的探討［J］.2006，（4）.
　　［3］應松年，王錫鋅.中國的行政程序立法、語境、問題與方案［J］.載中國法學，2003，（6）.
　　［4］羅豪才等.現代行政法的理論基礎——平衡論［J］.1993，（1）.
　　［5］皮純協.行政程序比較研究［M］.中國人民公安大學出版社，2000.