循環(huán)經濟理念在產業(yè)集群政策法規(guī)體系研究的應用

　　一、循環(huán)經濟理念在產業(yè)集群政策法規(guī)體系研究的必要性
　　國務院發(fā)展與改革委員會宏觀經濟研究院副院長陳東琪認為，產業(yè)集群是有效的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是提高區(qū)域經濟競爭力的有效途徑。產業(yè)集群是區(qū)域經濟發(fā)展的趨勢，并成為區(qū)域經濟發(fā)展的主要推動力。產業(yè)集群的發(fā)展同循環(huán)經濟的發(fā)展一樣，需要國家及地方政策的引導和法律法規(guī)的規(guī)范，而循環(huán)濟理念下的產業(yè)集群的發(fā)展更離不開政策與法律法規(guī)。產業(yè)集群從整體出發(fā)挖掘特定區(qū)域的競爭優(yōu)勢，所以產業(yè)集群要求政府重新思考自己的角色定位。
　　循環(huán)經濟思想是由美國經濟學家K.鮑爾丁在20世紀60年代提出的，是指在社會、經濟和自然資源所構成的復合生態(tài)系統(tǒng)內，產品的資源投入、生產流程和產后消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的“資源消費—產品—廢物排放”的線形增長經濟，轉變?yōu)椤百Y源消費—產品—廢棄物—再生資源”的循環(huán)生態(tài)型經濟。
　　我國人口眾多，資源相對貧乏，生態(tài)環(huán)境脆弱。客觀上要求產業(yè)集群必須由粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展升級轉變。產業(yè)集群式發(fā)展和循環(huán)經濟式發(fā)展耦合于產業(yè)的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。目前，我國許多產業(yè)集群不是在循環(huán)經濟理念下形成的，需要進行調整與升級。如果不盡快調整促進產業(yè)集群發(fā)展的理念和方式，經濟發(fā)展將難以持續(xù)。因此，發(fā)展循環(huán)經濟型產業(yè)集群成為實現可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
　　促進產業(yè)集群是大力發(fā)展區(qū)域經濟的必然選擇，而產業(yè)集群必須遵循循環(huán)經濟理念。這必須由政府對此進行約束和引導，出臺相關的政策與法律法規(guī)。目前，我國有關的法律法規(guī)很不健全，需要加大研究力度，為法律的出臺和循環(huán)經濟與產業(yè)集群的發(fā)展提供法律保障。
　　二、國內外循環(huán)經濟立法與產業(yè)集群政策現狀
　　德國、日本、美國三個國家是循環(huán)經濟發(fā)展具有代表性的國家，三國的循環(huán)經濟立法也比較先進。德國是世界上最早實施循環(huán)經濟的國家之一，其循環(huán)經濟法制建設也走在世界前列。日本是世界上循環(huán)經濟立法最為完善的國家。美國聯邦和州政府相繼制定了大量有關源削減的法律、行政規(guī)章和地方法規(guī)，源削減法律制度開始在美國大地生根并不斷完善。日、德、美的循環(huán)經濟立法反映了他們共同的立法理念的轉變，即以環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展相結合為發(fā)展趨勢，從末端處理、源頭控制到循環(huán)利用的轉變。但三個國家立法的側重點有所不同，進行比較研究和借鑒對我國循環(huán)經濟立法具有借鑒意義。
　　現代意義上的產業(yè)經濟政策起始于17世紀，當時，英國政府為了促進本國的生產和出口通過國家干預的形式出臺一些政策法規(guī)，以增強其經濟地位。其后，美國、德國也明確指出發(fā)展生產力必須借助國家力量，而不能聽任經濟的自發(fā)轉變。20世紀中后期，各國政府對于產業(yè)的干預越來越多。美國、丹麥、瑞典、芬蘭、日本、韓國等國家，由于產業(yè)集群類型、現階段發(fā)展狀況和相關環(huán)境的具體差異，各個國家所采取的集群政策有著顯著不同，在產業(yè)集群政策的制定方面還是存在一些共同的原則值得研究和借鑒。
　　目前，針對循環(huán)經濟理念下的產業(yè)集群法律政策體系研究的很少。我國目前還沒有專門的關于循環(huán)經濟的法律和行政法規(guī)，只是在某些法律和行政法規(guī)中包含了一些循環(huán)經濟方面的內容，如《環(huán)境保護法》、《礦產資源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產促進法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》《政府采購法》、《大氣污染防治法》、《廢舊金屬收購業(yè)治安管理辦法》、《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》等法律法規(guī)中包含了循環(huán)經濟的內容。我國地方有一些循環(huán)經濟的法規(guī)規(guī)章，但真正體現循環(huán)經濟要求的地方性法規(guī)并不普遍。比較有代表性的地方性法規(guī)有：《6rSaxzS7duHkZjDIyiMUKqrEkNmcBTbd+lyl2ds74fs=貴陽市建設循環(huán)經生態(tài)城市條例》、《廈門市人民代表大會常務委員會關于發(fā)展循環(huán)經濟的決定》、《太原市清潔生產條例》等。這些地方性法規(guī)的出臺大大促進當地循環(huán)經濟的發(fā)展，同時也為國家層面的循環(huán)經濟立法提供了很好的立法經驗。
　　從政策層面看，我國現有的產業(yè)政策法規(guī)有：國家發(fā)展改革委《關于印發(fā)促進產業(yè)集群發(fā)展的若干意見的通知》（發(fā)改企業(yè)［2007］2897號）；中共福建省委、福建省人民政府《關于加快產業(yè)集聚培育產業(yè)集群的若干意見（試行）》（2004年）等。湖北省在中部崛起的大背景下，應該利用我省的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，出臺一些積極的產業(yè)政策，促進產業(yè)集群的發(fā)展。
　　三、循環(huán)經濟理念在產業(yè)集群政策法規(guī)體系的應用
　　在學界，邁克爾·波特教授早在上世紀90年代就通過研究揭示出集群對于提高產業(yè)和區(qū)域競爭力的重大作用，并在此后的研究中對于集群發(fā)展、政府作用等問題進行了深入研究與探討；英國學者Jay Mitra在2001年歐洲中小企業(yè)集群調查的基礎上，對歐美等國家20世紀后期以來常用的集群政策進行了整理歸類，等等。這類研究對于我們初步了解集群政策起到了良好的引導作用。
　　我國學者對于集群政策也有相關的研究探索。陳繼祥等學者曾撰文介紹了國外產業(yè)集群政策的研究成果，認為集群政策有助于優(yōu)化集群動力機制和改善集群環(huán)境等，倡導我國應培育優(yōu)勢集群、加快區(qū)域發(fā)展。聶鳴等人分析了OECD國家集群政策的特征和一般原則，指出政府必須以現有新興集群為基礎制定相應政策而不能刻意創(chuàng)造集群，政策目標應該是鼓勵集群內企業(yè)的合作和網絡化等，建議把集群政策作為產業(yè)政策的重要補充，著力提升我國產業(yè)的國際競爭力。劉恒江、陳繼祥在《國外產業(yè)集群政策研究綜述》一文中對國外產業(yè)集群發(fā)展政策做了比較詳細的研究。
　　一般而言，集群政策是某國或地區(qū)產業(yè)政策、科技政策和區(qū)域發(fā)展政策等的綜合和延伸，其作用是保持和促進集群的健康發(fā)展，并發(fā)揮集群對繁榮當地經濟的牽動效應。集群政策不同于傳統(tǒng)的產業(yè)政策，后者只關注于國民經濟的重要部門或企業(yè)，而集群政策的目標則是從一般的產業(yè)部門升級到集群所包含的更廣泛的網絡價值鏈，其作用方式也與傳統(tǒng)產業(yè)政策“由上而下”的強迫執(zhí)行不同，而是“由下而上”的主動接受。由于集群的眾多好處，西方國家政府都把集群當作一種政策工具，取代傳統(tǒng)產業(yè)政策來刺激集群所在地區(qū)的技術創(chuàng)新和提升區(qū)域競爭力，使之成為繁榮區(qū)域乃至國家經濟的新動力。意大利的集群政策產生于20世紀70年代，到80年代中期已成為聞名的“產業(yè)區(qū)”規(guī)范性文獻。
　　英國學者Jay Mitra在2001年歐洲中小企業(yè)集群調查的基礎上，對歐美國家20世紀后期以來常用的集群政策進行了整理歸類。政策種類和政策內容包括:（1）企業(yè)導向，為企業(yè)提供融資，發(fā)展咨詢服務，培訓人才，等等；（2）增強集群吸引力，鼓勵集群內部投資，吸引區(qū)外的技術、資本和勞動力等經濟資源；（3）服務設施建設，包括物理設施、知識設施、特殊服務和技術中心的建設；（4）加強技術、市場、出口和業(yè)務等信息的收集、存儲、流通和交易；（5）培訓和研發(fā)，支持教育、培訓和研發(fā)項目；（6）鼓勵協(xié)作，支持企業(yè)網絡及協(xié)同作用，培育開放性競爭和文化氛圍，等等。集群政策設計應該遵循的原則有：（1）整體性原則；（2）動態(tài)性原則；（3）“自下而上”的原則；（4）非拷貝原則。
　　西方的經濟理論與產業(yè)實踐證明，成功的產業(yè)集群往往是市場驅動和政策激勵的綜合結果。盡管各國政府界定集群和推進集群化方式各有不同，效果也各有差別，但仍有許多共性可資借鑒。
　　其一，建立同一產業(yè)鏈上以中小企業(yè)族群為主要服務對象的，以行業(yè)協(xié)會為紐帶的政策支撐服務體系。
　　其二，集群政策具有針對性，即對不同類型、不同成長階段的集群實行不同的政策。
　　其三，深厚的歷史積淀、全方位的職業(yè)教育和培訓，是支撐產業(yè)集群持續(xù)創(chuàng)新的基礎。
　　
　　其四，產業(yè)集群政策的創(chuàng)新主體是企業(yè)，而不是高等院校和學術機構。
　　其五，建立標準化集群統(tǒng)計信息管理系統(tǒng)，長期對集群進行實時跟蹤分析，為各國政府制定科學的產業(yè)集群政策提供了動態(tài)的信息支撐。
　　從國外產業(yè)集群發(fā)展的經驗可以看出，政府在產業(yè)集群發(fā)展中具有重要作用，一是解決產業(yè)集群的“市場失靈”問題，優(yōu)化產業(yè)集群資源配置。二是解決產業(yè)集群組織的內耗問題，幫助理順產業(yè)集群組織的內部關系。三是優(yōu)化產業(yè)集群的動力機制。四是改善產業(yè)集群環(huán)境。
　　四、我國發(fā)展產業(yè)集群的政策與法律
　　經過20多年的改革，我國產業(yè)集群已在廣東、福建、浙江、江蘇、山東等沿海、沿江地區(qū)初具規(guī)模。成千上萬個中小企業(yè)的崛起和不同類型產業(yè)集群的形成，促進了沿海區(qū)域經濟的高速增長，并且吸引了大量外資向珠江三角洲、長江三角洲、浙江沿海經濟區(qū)和膠東半島集聚。這些產業(yè)集群區(qū)不僅成為我國的經濟增長點，而且成為該區(qū)域經濟發(fā)展的主要動力，但是產業(yè)集群發(fā)展很不平衡，中西部地區(qū)尤其西部地區(qū)集群經濟由點向帶發(fā)展的趨勢已見端倪，但是和發(fā)達地區(qū)相比還有相當大的差距。
　　目前，關于如何促使產業(yè)集群的形成，國內有兩種截然不同的觀點:一種觀點認為，產業(yè)集群完全是自發(fā)形成的，政府不應干預;另一種觀點認為，政府可以遵循產業(yè)集群形成的規(guī)律，促進產業(yè)集群快速而健康地形成。還存在一種折中的觀點。產業(yè)集群的形成和發(fā)展既有歷史因素又有偶然因素，既有市場因素又有非市場因素。在現實生活中，由于對產業(yè)集群形成中政府的作用不明確，一些地方政府對當地產業(yè)集群，或者疏于管理和引導，導致產業(yè)布局毫無規(guī)劃，企業(yè)隨意布置;或者完全由政府人為制造產業(yè)集群，大興土木建立工業(yè)園區(qū)，進駐企業(yè)寥寥無幾;即使有大量企業(yè)入園，也僅是產業(yè)扎堆，并未形成產業(yè)關聯，沒有體現出聚集效應，不能稱之為產業(yè)集群。
　　我們認為，在我國產業(yè)集群的形成過程中，政府起到了至關重要的作用，應該改革政府職能，提高管理效能政府，對產業(yè)集群的布局進行合理規(guī)劃，政府要加大對公共要素的投入，創(chuàng)造適合集群發(fā)展的環(huán)境，制定相應的法律和政策，創(chuàng)建寬松的體制環(huán)境，這是促進我國產業(yè)集群發(fā)展的關鍵。
　　中央政府應制定完整的產業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略和科學系統(tǒng)的產業(yè)集群政策體系，地方政府要切實做好戰(zhàn)略規(guī)劃，根據本地的實際情況制定適合本地的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和相關的政策措施，建立一個穩(wěn)定的、可持續(xù)的經濟和政治環(huán)境，創(chuàng)造有效的和有活力的自由市場功能構架，有力地促進產業(yè)集群系統(tǒng)中不同參與者之間的互動和知識交流，并通過提供戰(zhàn)略信息，采取有效措施，消除信息失真，消除政策不匹配和政府失靈。
　　通過有關法律、政策和文件規(guī)定，要求集群企業(yè)遵守集群規(guī)則，以提高集群的有效性。如在勞動力政策方面:建立符合我國國情的按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定居民身份的現代城鄉(xiāng)戶籍管理政策，消除農民進城的人口遷移政策障礙，進一步完善全國統(tǒng)一的社會保障體制，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。在市場行為方面:制定較完備的政府法律、規(guī)章體系，實現法制管理。實施市場準入管制，一方面要允許新企業(yè)進入，另一方面又要對進入條件做出限定。規(guī)范企業(yè)生產經營行為和市場秩序，避免無序和過度競爭。改革對行業(yè)協(xié)會、研究咨詢機構和社會中介組織的管理，減少官辦壟斷色彩，充分發(fā)揮組織作用，培育各類要素市場，完善政府法規(guī)體系和服務機構，改進產業(yè)集群發(fā)展體制。在產業(yè)政策方面，遵循產業(yè)發(fā)展經濟規(guī)律，制定相應產業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，對新產業(yè)布局要分工協(xié)作，安排項目。對已有的產業(yè)發(fā)展要努力形成緊密配合，專業(yè)分工與協(xié)調，形成網絡體系。在金融政策方面，要充分利用稅收和利率這兩個金融杠桿的作用引導產業(yè)集群。在技術政策方面，制定優(yōu)惠政策，吸引國內外高科技企業(yè)落戶;進一步完善“產學研”合作政策，擴大對科技教育等領域的投入、引進力度及科技轉化力度。
　　在《循環(huán)經濟促進法》出臺以前，我國關于發(fā)展循環(huán)經濟的規(guī)定散見于一些環(huán)境保護的法律法規(guī)中，如《清潔生產促進法》、《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》等，沒有專門的法律規(guī)定；關于產業(yè)集群的發(fā)展，也沒有專門的法律。該法的出臺，為產業(yè)集群向循環(huán)經濟轉型和升級提供了法律保障。
　　作為實現可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，循環(huán)經濟已經逐漸成為一種新的經濟潮流和趨勢。2004年9月，國家發(fā)展和改革委員會召開全國循環(huán)經濟工作會議，提出用循環(huán)經濟理念指導“十一五”規(guī)劃的編制。2007年11月，國家發(fā)改委提出了《關于促進產業(yè)集群發(fā)展的若干意見》，對產業(yè)集群的發(fā)展提出循環(huán)經濟的要求。這些政策的出臺對指導產業(yè)集群的發(fā)展起到了積極的作用。
　　我國在2005年2月25日出臺的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》強調要推進專業(yè)化協(xié)作和產業(yè)集群發(fā)展。湖北產業(yè)集群的建設與發(fā)展問題已引起省委省政府領導的高度重視，但有的地方重視程度不夠，亟待統(tǒng)一思想認識，明確工作要求，加強組織領導。
　　五、建議
　　要發(fā)展循環(huán)經濟，必須有完善的法律法規(guī)系統(tǒng)提供保障。循環(huán)經濟是以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、再循環(huán)”為基本原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征的社會生產和再生產形式，其實質是以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價實現最大的經濟社會發(fā)展效益。加強循環(huán)經濟方面的立法，發(fā)展循環(huán)經濟，有利于提高經濟增長質量，提升社會發(fā)展水平，加強環(huán)境保護，維護生態(tài)平衡，促進人與自然的和諧，是實施節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策的重要手段，是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要途徑，是樹立和落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。
　　
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