探析城市土地快速擴張與城市空洞化問題

孫健博　孫利

摘 要：文章詳細分析研究了城市土地快速擴張與城市空洞化問題的各種成因，分析了解決城市土地快速擴張與城市空洞化問題的重要性，積極研究探索解決土地快速擴張與城市空洞化問題的對策。

關鍵詞：城市；土地；擴張；空洞化；成因；重要性；對策

城市土地快速擴張與城市空洞化是一個全球化的問題。中國正處在快速發(fā)展階段，而且中國有近13.8億（2016年）的人口，是世界上人口最多的國家，城市土地快速擴張與城市空洞化問題，尤其重要。各個城市紛紛建設新城和新區(qū)，隨著地方政府為了帶動新城新區(qū)的發(fā)展而向新城新區(qū)搬遷，老區(qū)城市空洞化和新城新區(qū)的閑置問題日益突出，在三、四線城市這種問題尤為嚴重。

1、城市土地快速擴張與城市空洞化問題的成因

1.1城市用地的快速擴張

城市用地的快速擴張，占據了大片優(yōu)質耕地，這是耕地減少的重要原因。城市土地快速擴張的原因是：一方面，開發(fā)商和企業(yè)更加愿意投資于郊區(qū)建房建廠，不愿意從事投資大和利潤低的舊城區(qū)改造。另一方面，這是城市領導層出于自身的利益和個別人的政績需要的結果。

從2002年——2012年，僅十年時間，在全國城市人口增長20%的情況下，城市建成區(qū)面積卻新增了19593.21平方公里，增加了76%；城市建設用地新增了18918.07平方公里，增加了71%；每年征用土地的面積數量相當大。這說明中國的城市用地擴張情況非常嚴重。

1.2城市新區(qū)、新城的建設

城市規(guī)劃嚴重失控。調查顯示：省會城市平均規(guī)劃有4.6個新城新區(qū)，地級市平均規(guī)劃有約1.5個新城新區(qū)。這些新城新區(qū)規(guī)劃人口竟然高達34億，與實際嚴重脫節(jié)。

許多城市盲目貪大，急于擴張新城新區(qū)、欲人為擴建成大城市，導致許多“空城”和“鬼城”。新城新區(qū)的規(guī)劃面積和人口遠超現實，有些城市規(guī)劃新增的數量竟然是現有城市的兩倍以上，令人震驚。

1.3開發(fā)區(qū)的建設

絕大多數開發(fā)區(qū)通過提供廉價土地吸引投資，來促進本地經濟發(fā)展。國務院五部委對開發(fā)區(qū)的檢查驗收信息表明，截至2004年9月，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）共清理開發(fā)區(qū)6866個，規(guī)劃面積3.86平方公里，已建成面積1.03平方公里。開發(fā)區(qū)的治理和控制工作還有很長的路要走。

中國657座城市（包括縣級市）清理后的開發(fā)區(qū)竟達到了2131座，規(guī)劃用地面積1.45萬平方公里。平均每座城市3.1個開發(fā)區(qū)（其中還包括縣級市）（2004年數據）。

開發(fā)區(qū)存在許多土地問題。1、競爭性壓價，地價嚴重低于其價值，競爭無序。個別開發(fā)區(qū)為了與其他開發(fā)區(qū)競爭甚至零地價提供土地。2、一些地方政府和開發(fā)區(qū)借此圈占用土地，私改土地用途，甚至強制拆遷，導致大量耕地荒蕪，土地浪費嚴重，效率低下。3、已撤的開發(fā)區(qū)，有的更名后，依然如故；有的摘了牌子，等待時機；有的只是簡單歸并。實際退耕還田的土地面積較少。4、加速了原工業(yè)區(qū)的衰退，導致原工業(yè)區(qū)土地利用效率大幅下降。

1.4房地產建設的過熱

1.4.1房地產投資過剩，導使大量房屋空置。到2015年底，全國城市商品房庫存超過7億平方米。空置率超過50%的鬼城約有50座，部分地區(qū)空置率特別嚴重，甚至達到或超過80%至90%。

1.4.2房地產企業(yè)和其他企業(yè)紛紛投資，造成房地產投資過剩。由于杠桿作用，可以用少量的資金拿地，抵押給銀行貸款，再啟動房地產建設同時賣樓花，用銀行和賣樓花的預付款去賺錢，風險小回款快利潤率高，大量房地產企業(yè)甚至其他無關行業(yè)企業(yè)紛紛利用閑置資金甚至貸款投資房地產，造成房地產投資嚴重過剩。

1.5市場競爭的優(yōu)勝劣汰

市場競爭造成城市中的一些老企業(yè)破產倒閉，房地產過度投資造成一些投資于房地產的中小型企業(yè)資金鏈斷裂，形成了許多“爛尾樓”和閑置土地，致使許多城市出現了城市空洞化。

1.6地方政府搬遷

許多城市紛紛建設新城和新區(qū)，地方政府不約而同地向新城新區(qū)搬遷，其目的是為了帶動新城新區(qū)的發(fā)展，然而，老城區(qū)卻留下了大量的閑置的土地和辦公樓等房產，造成了極大浪費，老區(qū)城市空洞化和新城新區(qū)的閑置問題日益突出。在三、四線城市這種問題尤為嚴重。

2、 解決城市土地快速擴張與城市空洞化問題的重要性

城市土地的快速擴張和城市空洞化導致及其嚴重的后果。1、城市周邊地區(qū)大多是高質量的農田，城市的擴張每年侵占大量優(yōu)質農田，導致耕地面積大幅減少，對國家糧食安全產生很大影響。2、城市土地的快速擴張和空洞化往往導致土地利用率低下，土地、房產、資金等許多資源浪費嚴重。3、城市土地的快速擴張和空洞化造成嚴重的環(huán)境污染。4、會導致一些中小開發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，銀行不良貸款驟升，破產的，跑路的，經濟矛盾激化。5、會造成滋生腐敗、巨額地方債、社會治安、貧富分化等許多嚴重的社會問題。由此可見，解決中國城市快速擴張與城市空洞化問題，不僅能夠保護耕地，防止耕地大量減少，更重要的是保護國家的糧食安全；不僅能夠提高土地利用率，更重要的是防止土地、房產、資金等各種資源的嚴重浪費；不僅能防止社會資金蜂擁投資房地產和各種開發(fā)，導致過度投資，更重要的是能防止因資金鏈斷裂、破產、跑路等引起的經濟矛盾激化；不僅能防止由此產生的腐敗、巨額地方債、社會治安、貧富分化等，更重要的是防止社會矛盾激化。

3、 解決城市土地快速擴張與城市空洞化問題的對策

要解決中國城市快速擴張與城市空洞化問題，建議采取如下措施：1、制定有約束力的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，城市發(fā)展建設的預留地和城市土地的供給必須嚴格按照科學合理的規(guī)劃執(zhí)行，對城市土地及周邊郊區(qū)土地實行分區(qū)管理和細分管理（如：1公頃為一個標準細分單位），限定功能和用途。2、加強城市周邊用地的審批管理和基本農田保護區(qū)的嚴格管控。3、監(jiān)控城市周邊用地情況，防止鄉(xiāng)村私自占用或租賃土地、改變土地用途，嚴格管理和控制城市周邊農村非農建設用地。4、建立地役權制度，嚴格管理和控制各類土地的使用屬性，嚴禁篡改土地屬性，防止城市周邊改變其農用地屬性。5、城市規(guī)劃、土地出讓、轉讓和房地產開發(fā)必須優(yōu)先使用城市空洞化的閑置土地。6、加快城市棚戶區(qū)改造。7、大力推進土地產出率低的企業(yè)搬遷或重組，充分利用或轉讓土地，提高土地利用率。

參考文獻：

[1]U.S. Department of the Interior：the statistics from U.S. Geological Survey on March 6， 2006；

[2]中國國家統(tǒng)計局網站http：//data.stats.gov.cn/；

[3]澎湃新聞（www.thepaper.cn）；

[4]《中國城市建設統(tǒng)計年鑒2013》。

作者簡介：

孫健博，男，漢族，生于1993年，畢業(yè)于蘭州大學，大學本科，現就職于盛京銀行丹東分行。研究方向：經濟和金融。

孫利，男，漢族，生于1965年，畢業(yè)于美國伊利諾伊大學研究生院，研究生學歷，碩士學位，現就職于鐵嶺市國土資源局，高級工程師。研究方向：國土資源管理。