制度制定中存在的問題與對策研究

　　摘 要： 制度的落實成效取決于執行者的素質，但是制度本身對制度執行力的影響非常關鍵。作者通過調查總結了制度制定中存在的八個方面的問題和四個方面的原因，并從四個方面提出了解決問題的對策。
　　關鍵詞： 制度制定 問題 原因 完善對策
　　
　　“徒法不足以自行”，“制度落實難，制度難落實”，最主要的原因應當在于執行者的素質，因此必須加強對制度執行者的教育和管理。但是，執行者的素質在其接受學校教育之后和家庭教育的時候就已經成型，對于一個已經具有決策權的成年人來說，其世界觀、價值觀和人生觀已基本成熟，廉政教育對他們只是一個提醒教育或火花式教育，很難實現質的飛躍，要想改變他們并非一個部門或一朝一夕可以完成的，是一個復雜的社會工程。因此，在干部素質在短期內難以徹底改變的前提下，就必須加強制度建設，提高制度執行力。
　　“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”（鄧小平，《黨和國家領導制度的改革》，1980年8月18日）。也就是說在“制度落實難，制度難落實”現象當中不只是人的問題，制度本身也具有關鍵作用，而且制度的創立完善比改變一個人要容易得多。因此，我們重點對制度本身存在的問題進行了調查和研究，并在此拋磚引玉，敬請各位領導、同仁指教。
　　這里需要特別說明的是，所調查的單位包括高等學校、縣級以下黨政基層機關。
　　一、制度制定中存在的主要問題
　　應當說大多數制度是很好的，對維護單位秩序發揮了至關重要的作用，但是我們必須重視少部分制度不能執行或不能很好執行或不良制度執行的惡果所帶來的強大破壞力和反面連鎖效應。這些制度的問題主要體現在以下幾個方面。
　　1.原則性的多，可操作性的少。
　　多年來，各單位都制定了很多的制度規定，但在制度制定中原則性的要求多，而對一些具體問題界定不清，從而使得制定的法規制度對干部特別是領導干部缺乏約束力，可操作性不強，落實力度不夠。
　　在調查中，有54.55%的受調查者認為制度難落實的原因之一在于制度的可操作性不強。主要表現在：口號式制度、應對檢查的制度、死胡同制度（比如資產移交中基建、審計、財務、國資等個別部門制度缺失）、循環怪圈制度（比如在工作過程中同一個事情，甲文件要求依照乙文件，乙文件要求依照丙文件，丙文件要求依照甲文件）等。
　　此外，有30.3%的受調查者認為制度之間存在不協調的問題，導致制度落實難，制度難落實。這些不協調往往體現在單位部門之間、新舊之間、黨政之間、上下級之間的制度有時會出現矛盾，甚至個別制度制定技術粗糙，語病滿篇。
　　2.要求性的多，明確違規責任的少。
　　現階段各個單位的制度雖不少，但實際執行的結果并不樂觀。究其原因，有的是宣傳教育不到位的問題，更多的是責任追究不到位的問題，特別嚴重的是一些制度本身就沒有設置違規責任，很多制度的規定往往是斬釘截鐵，有時皮鞭高高舉起卻輕輕落下，更多的時候是連皮鞭都沒有。在調查中，有75.76%的受調查者認為制度難落實的另一個主要原因在于制度中缺乏責任追究。
　　在某單位的制度中，除了1992年的獎懲條例以外，其他制度均不涉及任何違規責任。同時，適用全黨的《黨員違紀處分條例》又有其局限性，比如，針對黨員干部，所列事項往往是比較重要的事項，這就容易造成一些干部違紀以后無法處理，也沒人處理，即使處理也沒有結果。
　　3.傾向起草者的多，公平為政的少。
　　由于政出多門，每個部門都有自己的利益，往往是有利的事情給自己，不利的或是增加額外工作的任務給別人，有的是通過制度減少自己的工作任務，使得制度的執行者牢騷滿腹，也就很難讓執行者自愿執法。在調查中有54.55%的受調查者認為在制度制定過程中部門意志明顯。比如，在招投標的規定中，國資部門在制定的規定中就把招標項目驗收的任務由項目單位負責，把資質審查的責任交給監督辦；再比如，在科技開發經費管理文件中，按照規定應當進行，經審計部門爭取并寫進文件草案中“要對科研經費的使用進行審計”的內容，科技學術委員會經過審議后卻把有關條款刪除，究其原因，學術委員會成員大都是科技開發經費的受益者。
　　也有的部門沒有樹立現代管理理念，仍然延續過去單純管理的思想，不重視職工、干部、學生等人員的利益，甚至人為地限制他們的權利，以減少部門的麻煩。比如，有些單位就通過制度限制職工申訴等。
　　4.上層的多，基層的少。
　　制度設計集中在上層，側重于主源頭制度建設，而對二級甚至三級制度建設認識不足。
　　比如一些學校一般比較重視財務預決算制度、經費管理制度等比較宏觀的經濟管理制度的制定和執行，但對于學院、系、處經費和某些專項經費的管理制度的建設卻重視不夠，對如何審批和監督經費的使用缺乏明確規定，出現越往上層制度越多越細，比如，五萬元以上的支出需要校長審批，一萬元以上的支出需要分管領導審批，等等，而越往下制度越不完備的現象，造成具體經辦人違紀違規現象頻頻發生，比如，報銷化整為零，分割超額事項，等等。
　　5.柔性的多，剛性的少。
　　主要體現在制度的內容彈性大，柔性強，怎么樣都可以，怎么樣都行，完全取決于執行者的個人判斷，為制度亂落實埋下了伏筆，甚至導致惡劣的后果。比如制度往往是“原則上要求”、“一般要求”、“特殊情況報分管領導批準”、“特殊情況集體研究決定”、“數額較大”、“情節嚴重”、“可以”、“其他”、“等”不確定內容的限制詞太多。在調查的制度中，95%都有這樣的內容。總之，制度柔性的多，剛性的少，變化空間太大，更多的是依靠個人的自覺和權力的督導，而不是依靠制度去落實制度，缺乏良好的執行環境，這也是制度落實不到位的主要原因。在調查中有45.45%的受調查者表示執行環境對制度的有效落實存在影響。
　　6.經常變化的多，穩定的少。
　　在調查中發現，有56.54%的受調查者表示需要注意的另外一個問題是制定制度過于草率，缺乏調查研究，甚至是一任人馬，一套制度，人亡政息。有很多制度的壽命不足一年，甚至更短。這使得執行者觀望思想、等待思想嚴重，甚至導致對制度的信心下降。
　　7.應對性的多，系統配套的少。
　　現有制度往往是在某一問題已具有普遍性或已造成損失時，為堵塞漏洞而制定的，就會出現“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的現象；有的是為了應對檢查而制定的，比如，“制度推進年活動”，“專項治理活動”落實檢查，等等。這里應當說這些活動對制度的建設和執行起到了極大的推進作用和積極效果。但也不排除由于倉促上陣，一些重要的制度因為缺少核心“部件”，或者缺乏其他制度的有力支撐，很難產生“合力”效應。
　　8.閉門造車的多，調查研究的少。
　　在調查中有42.42%的受調查者認為制度的出臺缺乏調查研究。一些制度是閉門造車，不切實際，或是內容陳舊，或是嚴重超前，或是無病呻吟，使得制度本身缺乏嚴肅性，導致制度威信的下降，也直接影響到制度的執行。
　　二、制度不良的主要原因
　　1.個人利益出發，部門利益至上。
　　2009年3月18日原商務部條法司正廳級巡視員郭京毅受賄案在京受審。郭京毅是因為在涉及有關外資并購的法律法規制訂和司法解釋時，收受外商844萬元賄賂，在法律上故意留“后門”偏幫外商在中國進行行業并購。當然，由于縣級以下行政單位、高等學校制度的層次有限、內容有限，類似的案件在一般的黨政部門很難出現。但是隨著高校、縣級以下行政機關制度設立的自主化，人權、財權、物權的不斷擴大，立法權已經和行政權、執法權一起成為了一些個人和單位進行尋租的重要手段，利用制度的制定權排斥自己的義務，以制度的程序來為自己、為單位謀私利的現象不能說沒有。
　　
　　部門利益的沖突，是很多制度不配套、不協調甚至矛盾的根本原因。
　　2.短期現象明顯，長期眼光不足。
　　制度具有長期性、穩定性的特性。如果制度變動太快，就會使其可信性和威信力下降，嚴重影響制度的執行力。目前，有些部門對制度的認識還僅僅停留在應對檢查、應對問題、應對上級要求，短期現象明顯，使得制度雜而不成體系，多而互不協調，亂而矛盾百出。從制度的協調配套到制度的先進性，從制度的目標到施行環境，從制度的頂層設計到方案內容等宏觀上思考制度的較少。
　　3.想做好好好的多，愿意得罪人的少。
　　對于很多制度只有要求而無責任的現象來說，根本的原因在于好事誰都爭著做，得罪人的事都繞開過，即使是在制度中也不愿處罰“看不見的人”，大家都想做老好人，實在是萬不得已，也給留下“不予處分”、“免于處分”等方便之門。在關于制度落實難的調查中，69.7%的受調查者認為主要原因是執行者不愿得罪人。
　　4.深入基層不夠，程序約束的少。
　　正如上文所述，一些單位的制度是閉門造車，缺乏必要的調查研究，很多部門是憑自己的意愿拍腦袋拍出來的，缺少充分征求群眾意見和多次審查的程序，有的就是個別領導的意見，有的重要制度分管領導就簽發了，甚至部門都各自下發所謂的制度、規定。一些單位沒有關于制定制度的制度，導致政出多門，制度無度。
　　三、完善制度的主要對策
　　1.設立專門制度制定與審查部門，避免部門利益的影響或制度草率。
　　首先，高校及縣級黨政機關要成立專門的立法（即制度制定）部門，以有效解決部門利益沖突和個人利益影響制度的問題。其次，專門部門的設立也能夠充分進行區域內的制度整理和分析，使得制度的制定更加系統、協調、配套。再次，專業立法部門能夠充分調查和研究有關問題，使得制度更加貼近實際，更有針對性和實效性，在立法技術上也更勝一籌，保障制度的科學性、可信性、可行性。最后，專門機關有專門的制度起草、審查、修改，直至審議、表決的固定程序，可避免制度的隨意性和盲目性。在調查中，有66.66%的受調查者認為解決制度制定中存在問題的途徑是設立專門機構，嚴格制度出臺程序。
　　2.外發強制，避免內生柔弱。
　　所謂制度的外發，就是上級機關多給予明確的可以執行的制度，也可以將其他單位較好的制度經驗批轉到其他單位執行，明確違規責任，方便執行，各單位執行起來也更堅決、也沒有可以商量的余地。這樣，就可以避免內生制度的柔弱，即自己制度往往彈性大，留有退路或不愿得罪人或通過自己的制度截留上級的規定。比如，上級機關就可以明確紀檢監察機構人員要按照管理人員的比例設置，經費投入要按照各管理部門平均經費的比例設置預算。
　　3.大小同抓并配套完善，避免“螞蟻搬家，龍爭虎斗”。
　　“法網恢恢，疏而不漏”。既然是“網”，就要有綱有目，綱舉目張，相互配套，有30.3%的受調查者認為當前需要解決制度間不協調的問題。從單位的制度制定來看，主次同抓，一級、二級甚至三級制度同步，才能夠有效堵塞漏洞，解決“螞蟻搬家，龍爭虎斗”、“小洞不補，大洞受苦”的問題。
　　4.明確違規責任，以及誰主導誰為主，避免“只做好好好，問題給紀檢”。
　　在制度中要明確違規責任，以及執法主體。監察部門作為執法監察機構，主要職能是檢查其他機關有沒有嚴格執行制度，而不單純是處理人、處罰人的機構，避免很多部門把花栽給自己，把刺掰給別人。比如，科技立項他審批、經費開支他審查、評優評獎他上報，一旦有問題，就全部推給紀檢監察去處理。
　　對于“制度落實難，制度難落實”的現象，我們認為有許多原因，也有許多工作要做，也非一蹴而就的事情，既需要各單位內部努力，又需要各個部門之間的通力合作，更需要上級的支持。
　　
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　　（作者湯志系合肥工業大學管理學院研究生）