快步推進農村土地流轉 開創農業經營新局面

土地是農業生產最基本的物質資料，如何使現有農村土地最大限度地發揮效用，進而提升農業整體質量效益，是擺在各級決策層的一個重大課題。黨的十七屆三中全會《決議》指出“推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變”，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。這為推動農村土地承包經營權制度改革、實現農業集約化經營和規模化生產提供了有力的政策依據，給農民和各類農業經營業主吃了一個“定心丸”，是農村經營體制改革史上的一個重要“里程碑”。

寧縣早在2007年就開始探索農村土地規模化流轉的問題，通過試點試驗、培育典型及總結提煉，摸索出了土地入股、租賃、轉包等六種流轉方式，組建了全省首家以土地入股的專業合作組織——焦村任村民生土地股份合作社，創新形成了“4+1”土地流轉模式，全村73%的耕地流轉到了合作社集中經營，創造了農民專業合作組織與農村土地流轉相結合的新機制，稱之為“任村模式”。2009年全省農村土地承包經營權流轉工作現場會上，任村做法得到了省委、省政府的肯定，創造的經驗在全省得到了總結推廣。隨后，我們開始轉移工作重心，由開展試點向全面推進轉變，在“任村模式”的基礎上，積極探索，大膽試驗，結合農業結構調整、主導產業培育和城鄉一體化發展，進一步擴大范圍、延伸領域、提升層次，使全縣農村土地流轉由星星之火向燎原之勢“蔓延”，流轉方式由分散、零星向規模化、整區域轉變，流轉行為由簡單、隨意向規范化、有序化轉變，經營主體由農戶分散經營向大戶、合作社、龍頭企業等多元化經營轉變。具體工作中，我們堅持做到“四個創新”，努力破解“四大難題”，實現了“四化”目標。

一、創新流轉思路，破解地域瓶頸難題，實現了流轉格局區域化

集約化、規模化、產業化是現代農業發展的內在要求，傳統農業單家獨戶分散經營土地的模式，已很難適應農業市場化發展需要。在產業結構調整加快推進、生產要素大幅投入的大趨勢下，土地經營問題已成為制約農業快速發展的重要關節點。因此，我們在任村試點的基礎上，將探索的成果及時向全縣延伸擴展，按照點、線、面有機結合、統籌推進的思路，將全縣分為東、西、南、中四個區域，打破行政區劃和地域界限，積極探索“整村—整鄉—整區域”流轉新格局。具體分三步走：第一步是抓點。結合全縣的特色產業布局，在每個區域布設縣級土地流轉示范點3～4個，在每個鄉鎮建立鄉級示范點1～2個，重點推廣了租賃、信托、抵押、轉包、互換、反租轉包、股份合作、使用權拍賣等8種流轉方式，使全縣土地流轉試點呈“星羅棋布”之狀。對各級示范點，堅持分類指導、政策扶持、引導發展，配套農業項目，聚合生產要素，使土地效益大幅度提升，畝均收入較流轉前增長了20%以上，受此引導，示范點農民涌躍參與土地流轉，各示范村土地流轉率達到60%以上。第二步是連線。寧縣—長慶橋、寧縣—正寧、寧縣—盤克等5條主干公路沿線立地條件相對優越、產業發展基礎較好，是發展適度規模經營的理想區域，成為擴大土地流轉規模的主攻點。結合公路沿線林果、瓜菜、草畜等產業布局，在依法、自愿、有償的前提下，通過宣傳引導、利益驅動、示范帶動，大膽開展跨村組、跨鄉鎮流轉，將流轉出的土地全部用于產業開發，迅速壯大了產業基地，全縣已形成了東西南三條萬畝蘋果產業帶和南北兩川萬畝設施瓜菜生產帶。第三步是擴面。農村土地的特殊效用決定，土地流轉必須是一個循序漸進的過程，切不可違背自然規律，搞一刀切。開展試點的基礎上，我們在條件成熟區域，適時全面推開，實行組與組、村與村、鄉與鄉的大聯合，以土地合理流轉擴張產業基地，以結構調整帶動土地合理流轉，促進土地、資金、技術、勞力等生產要素的合理配置和優化組合。至目前，全縣已規模流轉農村土地13.1萬畝，占總耕地面積的13.75%，涉及農戶2.61萬戶，占總農戶數的23%。

二、創新流轉載體，破解鏈條脫節難題，實現了流轉過程市場化

農民專業合作組織內聯農戶、外接市場，是農業產業化經營不可或缺的重要鏈條。任村的實踐證明，農村土地流轉必須與農民專業合作組織相結合。發揮合作組織橋梁和紐帶作用，既可規避土地流轉帶來的風險，也可彌補政府服務缺位。我們通過引導龍頭企業帶動組建，鼓勵村級組織、農村致富能人牽頭領辦，動員相關部門指導建辦等方式，大力發展各類農民專業合作組織，探索出了企業支撐、大戶出資、資金入股、支部領辦、土地入股等8種專業合作組織組建模式。并根據產業開發需要和土地流轉規劃，按照“大合作、全覆蓋”的思路，將分散的專業合作組織，分產業、跨區域聯合，形成了村有農民合作社、鄉有產業協會、縣有產業聯合會的縱向到底、橫向到邊的農民專業合作組織網絡，有效聚合了民間協會資源，實現了農民專業合作組織“無縫化”覆蓋。為實現專業合作社與土地流轉的有效對接，提出凡百畝以上的規模流轉，必須建立農民專業合作社，建立合作社必須開展土地流轉的決策，由合作社與農戶簽訂土地流轉合同，由種養能人、龍頭企業等業主開發經營流轉的土地。把產業開發中基層干部的行政推促轉化為合作社內部的正常生產經營活動安排，形成了“土地流轉+合作社+產業基地+農戶”的產業發展模式，有效化解了土地流轉和產業開發中的矛盾糾紛。湘樂恒興果業合作社以開展土地規模化經營、建設優質蘋果生產基地為重點，通過合作社示范帶動，引導全村399戶農戶加入合作社，流轉土地2000畝，全部栽植蘋果樹。目前，全縣已發展各類專業合作組織161個，發展會員1.97萬名，帶動農戶4.65萬戶，初步形成了以農民專業合作組織為載體，帶動土地流轉，推進農業產業化發展，促進農民快速增收的新局面。

三、創新流轉平臺，破解服務缺位難題，實現了流轉行為規范化

建立規范化、社會化的服務體系是推進土地流轉的基本保證。在土地流轉中，政府的主要職責是服務，運行的主要途徑靠市場。針對長期以來，農民自發流轉所形成的流轉雙方信息不對稱、流轉合同不規范、流轉價格不合理等問題，堅持從四個方面規范流轉行為：一是開展確權登記，組織人員開展了農村土地承包經營權登記工作，全面落實了承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，為農民進行土地流轉奠定了基礎；二是加強信息服務，依托基層農經站所，建立健全縣、鄉、村三級土地流轉信息采集系統，準確掌握了全縣土地流轉動態，并在縣鄉兩級建立了土地流轉公共服務平臺，把土地流轉需要的各種服務要素引入到平臺，定期開展信息發布、合同簽訂、政策咨詢、價格評估、糾紛調處等服務，引導土地流轉規范有序開展；三是建立流轉市場，在焦村、春榮、湘樂等鄉鎮率先建立了土地流轉服務交易大廳，從信息發布、流轉申請、審查批準、簽訂合同、建檔立卡、業務指導、糾紛調處、跟蹤回訪等“八個步驟”規范流轉程序，建立了流轉市場，確保了農民在土地流轉中不失地、不失權、不失利、不失業；四是規范合同行為，為防止因合同問題產生糾紛，建立健全了規范化的流轉管理工作制度，由縣經管局統一了流轉規程，統一制訂了合同文本，實現了合同鑒證、登記備案工作常態化。同時，著力構建鄉村調解、縣上仲裁、司法保障的農村土地流轉糾紛調處體系，為土地流轉“保駕護航”。2010年，全縣共受理土地流轉糾紛179件，調處139件，有效維護了流轉雙方的合法權益。

四、創新流轉模式，破解主體單一難題，實現了經營方式多樣化

推進土地流轉、發展適度規模經營的最終目的是為了實現小生產與大市場的有效對接，提高土地效益，促進農民增收。流轉后的土地由誰來經營、如何經營是農村土地流轉成敗的關鍵。我們堅持既努力擴大土地流轉整體規模，又注意適當控制經營主體的土地規模，盡力規避農業經營風險，積極探索流轉土地適度規模經營的新機制、新模式。通過摸索總結和實踐驗證，形成了6種比較成功的土地流轉經營模式：

1.“農戶+種養大戶”型

農戶因外出務工或從事二三產業，將部分或全部土地租賃給種養大戶經營，收取固定租金。盤克鎮前渠村馬寧源承包土地1000畝種植紫花苜蓿，2010年收入達到30多萬元。

2.“農戶+村委會+土地股份合作社”型

由村委會牽頭成立專業合作社，以土地入股形式，集中農戶土地，由合作社統一經營，農戶按股參與分紅。焦村任村民生土地股份合作社屬此例，已入股的2261畝土地，統一栽植核桃樹1660畝、培育苗木601畝，2010年流轉土地畝均收入1323元，戶均務工收入1.2萬元，全村農民人均純收入達到4100元，比上年同比增長了41.9%。

3.“農戶+村委會+龍頭企業（種養大戶）”型

農戶自愿把土地交給村集體，統一發展林果、瓜菜、藥材等特色產業，或自愿委托村委會把土地租賃給農業公司或種養大戶，農戶定期收取租金。春榮鄉高寺村租賃農民土地350畝，轉租給本鄉經營能手，種植設施化蔬菜。

4.“農戶+龍頭企業”型

以產業化龍頭企業為主體，由企業租賃農戶土地，實行規模化、集約化經營，或農戶以土地使用權作價入股實行股份制經營。甘肅綠鑫草業公司，按照“企農合作、規模經營、互利共贏”的思路，以每畝300元的價錢租賃早勝鎮寺底、北街村農戶承包地2000畝，集中連片種植紫花苜蓿，已經形成了規模優勢和市場優勢。米橋運通草業公司承包農戶土地3000畝，種植糧飼兼用玉米，取得了較好的收益。

5.“農村能人+專業合作社+農戶”型

能人大戶牽頭組建專業合作社，租用農戶土地，實行產供銷一體化經營。瓦斜鄉蘋果生產大戶李廣峰牽頭成立金橋果業合作社，以果園經營權入股，入社農戶140戶，入股土地1100畝，由合作社統一經營，入社后農民既是社員又是股東，按勞動領取工資報酬，按股分紅利。

6.“村統調+戶分包”型

在南北兩川設施瓜菜生產中，創新形成了“村統建統調、戶分包”的經營機制，即由縣上統一規劃地塊，配套水、電、路等基礎設施，村委會統一投勞建造標準化大棚，再按原承包地順序分包大棚，不愿承包者，統一定出地價，分包給種植大戶經營，產生了良好的帶動效應。

（作者系中共寧縣縣委書記）