論進(jìn)一步加強(qiáng)新農(nóng)村科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)

[摘要] 新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)涵蓋農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明的各個(gè)方面，兼顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會(huì)現(xiàn)代化和人的素質(zhì)現(xiàn)代化的全面綜合發(fā)展。而現(xiàn)在的問題是，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，村莊建設(shè)規(guī)劃可謂快馬加鞭，村域發(fā)展規(guī)劃則是嚴(yán)重滯后，這種喧賓奪主的現(xiàn)象如不盡快糾正，將嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 新農(nóng)村；科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)

當(dāng)前，新農(nóng)村建設(shè)既有“無規(guī)可依”的問題，更有“有規(guī)難依”、“有規(guī)不依”的問題。突出表現(xiàn)在：有的規(guī)劃缺少前瞻性，難以適應(yīng)農(nóng)民全面發(fā)展和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要；有的規(guī)劃缺少銜接性，難以落地實(shí)施；有的規(guī)劃缺少特色性，“千村一面”現(xiàn)象比較突出；有的規(guī)劃缺少傳承性，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、人文特色和地域生態(tài)缺少足夠的保護(hù)和弘揚(yáng)；有的規(guī)劃缺少公眾性，在編制過程中沒有充分聽取群眾意見，中看不中用；有的規(guī)劃缺少權(quán)威性，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理的法規(guī)不健全，機(jī)構(gòu)不完善。

一、對(duì)新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

新農(nóng)村規(guī)劃的目標(biāo)是新的產(chǎn)業(yè)培育、新的發(fā)展支撐體系（包括水土資源保障條件、基礎(chǔ)設(shè)施配套與生態(tài)環(huán)境治理等）、新的社會(huì)公共服務(wù)體系。”但是，目前的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，把村莊建設(shè)規(guī)劃等同于新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，以為新農(nóng)村建設(shè)就是舊村改造、舊村改造就是拆房建樓，片面強(qiáng)調(diào)居住環(huán)境改善，嚴(yán)重忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的重要性。新農(nóng)村建設(shè)的主線應(yīng)該是新產(chǎn)業(yè)培育，如果缺乏村域發(fā)展規(guī)劃就是缺失產(chǎn)業(yè)培育，“沒有產(chǎn)業(yè)的新農(nóng)村，新在何處？”。大家知道，鄉(xiāng)村是一個(gè)具有自然尺度的開放空間，具有鄉(xiāng)村特色的地理形態(tài)。鄉(xiāng)村規(guī)劃，特別是村莊建設(shè)規(guī)劃，必須遵循鄉(xiāng)村自然生態(tài)的完整性和連續(xù)性，保持鄉(xiāng)村地貌、植被的多樣性。鄉(xiāng)村與城市屬于兩大不同的地域系統(tǒng)。鄉(xiāng)村的背景和設(shè)計(jì)要素完全不同于城市，不能簡(jiǎn)單套用城市規(guī)劃的理念和標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃鄉(xiāng)村。現(xiàn)在的村莊規(guī)劃盡管能做到因地制宜分類指導(dǎo)，但主要限于村莊建設(shè)規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃兩大類。而關(guān)于村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃內(nèi)容基本沒有。沒有生產(chǎn)的發(fā)展，村莊建設(shè)就是無水之源。

二、新農(nóng)村規(guī)劃與建設(shè)存在的具體問題

然而現(xiàn)實(shí)中，建設(shè)的沒有依據(jù)規(guī)劃，規(guī)劃的沒有得到建設(shè)的現(xiàn)象比較普遍，“規(guī)劃無理想、規(guī)劃無尊嚴(yán)、規(guī)劃實(shí)施無保障”問題十分突出，必將嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)性。

一是農(nóng)民得不到實(shí)惠，新農(nóng)村建設(shè)缺乏動(dòng)力。建設(shè)新農(nóng)村就是要讓農(nóng)民群眾得到實(shí)惠，享受到中央和國(guó)家支農(nóng)、惠農(nóng)政策帶來的利益。但個(gè)別基層政府熱衷于“短平快”、“出政績(jī)”、“圖形象”，把主要精力放在建設(shè)新農(nóng)村住宅上，對(duì)農(nóng)村住宅重新規(guī)劃，拆除原住宅，建設(shè)新房子，還有一些鄉(xiāng)村片面地理解新農(nóng)村建設(shè)的涵義，讓農(nóng)民自家拿出錢來建房子，至于住上新住宅后，如何增收致富，如何提高農(nóng)民的收入水平這一關(guān)鍵問題卻本末倒置。廣大農(nóng)民群眾辛辛苦苦積蓄多年蓋起來的房子說拆就拆，各級(jí)政府配套、補(bǔ)償?shù)奈镔Y遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠新住宅建設(shè)，很多群眾認(rèn)為建設(shè)新農(nóng)村還不如不建、無利反而有害。

二是新農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。新農(nóng)村建設(shè)，一是“硬件”要硬，宅、水、電、路、網(wǎng)要配套；二是“軟件”不軟，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提高農(nóng)民群眾的科學(xué)文化水平、改善生活習(xí)慣，真正實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的初衷。然而在建設(shè)過程中，由于資金不配套、不到位、不充足，導(dǎo)致一些新村建設(shè)不規(guī)范或者走入誤區(qū)。城中村改造、新型社區(qū)建設(shè)、新村建設(shè)（遷址新建）、舊村改造等，在究竟建設(shè)多大規(guī)模、人均占地多少、基礎(chǔ)建設(shè)如何定位等方面往往規(guī)劃欠科學(xué)、建設(shè)不規(guī)范、設(shè)計(jì)不完善、設(shè)施不配套、功能不齊備、界定不清晰，或者浪費(fèi)，或者起點(diǎn)低，或者把城市落后的理念及過時(shí)的設(shè)計(jì)方案搬到農(nóng)村去，為將來的發(fā)展埋下隱患。

三是機(jī)制不順暢，土地處置不合理。廣大農(nóng)戶拆了自家房，拿出自家錢，建設(shè)自家房，終于住上了新住宅，積累所剩無幾，甚至負(fù)債累累。眼瞅著舊房子、舊宅基地閑置，卻換不來錢，不能得到補(bǔ)償。舊住宅、舊宅基地如果能夠得到土地整理，進(jìn)而納入土地流轉(zhuǎn)（出租、參股、復(fù)墾等）中，不僅使土地得以有效利用，還能為新農(nóng)村建設(shè)置換出大量資金。不少人擔(dān)心搞不好就會(huì)出現(xiàn)“新住宅建不起、舊村子更破爛”的局面。還有，部分農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后，雖然已不再具有申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的資格，但其在農(nóng)村的原有住房仍長(zhǎng)期保留；村民新建住房以后，老房子沒有及時(shí)拆除，導(dǎo)致了農(nóng)村空心村的出現(xiàn)。即使已經(jīng)拆除了部分老宅，宅基地復(fù)墾較為困難。

三、加強(qiáng)新農(nóng)村科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)的基本建議

應(yīng)該按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為根本目標(biāo)，做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.科學(xué)編制全面的村莊發(fā)展規(guī)劃

在規(guī)劃編制中做到生產(chǎn)發(fā)展、村民富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主和村莊整治改造同步抓。通過生產(chǎn)發(fā)展促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)水平的提高，經(jīng)濟(jì)水平的提高有助于村容整潔的長(zhǎng)期維持，進(jìn)而可以解決當(dāng)前村莊整治的長(zhǎng)效機(jī)制問題。村莊規(guī)劃不宜“就規(guī)劃論規(guī)劃”，而應(yīng)該分析村莊發(fā)展的動(dòng)因，選擇村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，在村莊規(guī)劃中應(yīng)該增加引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的章節(jié)。通過對(duì)村莊現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的評(píng)價(jià)，充分挖掘村莊自身獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，在分析論證第一、二、三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成關(guān)系的基礎(chǔ)上，整合優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定出引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，并在空間上予以明確落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活水平的提升，只有這樣，才能從根本上解決村莊建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問題。

2.提倡公眾民主參與，實(shí)施陽光規(guī)劃工程

村莊規(guī)劃既是實(shí)施性的規(guī)劃，也是村民自己的規(guī)劃。村莊規(guī)劃應(yīng)該積極提倡公眾參與，讓村民參與到規(guī)劃設(shè)計(jì)中來，使村莊規(guī)劃變成他們自己的生活環(huán)境愿望規(guī)劃。公眾參與不只是規(guī)劃成果的公示，還應(yīng)該抓好村民意愿調(diào)查、規(guī)劃方案征求和規(guī)劃成果公示三個(gè)環(huán)節(jié)，這直接決定著村莊規(guī)劃的可實(shí)施性，避免出現(xiàn)“規(guī)劃師的規(guī)劃”或“閉門造車的規(guī)劃”。新編制或重新調(diào)整的規(guī)劃一定要做好“兩會(huì)一表一走訪”（兩會(huì)”是指村兩委交流會(huì)和村民代表座談會(huì)、“一表”是指制作發(fā)放規(guī)劃調(diào)查表、“一走訪”是指逐家逐戶進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪）的前期工作。確立農(nóng)民群眾在規(guī)劃審議中的編制主體地位。

3.探索新型土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)村莊宅基地管理

一是加大宅基地置換、耕地流轉(zhuǎn)等用地制度創(chuàng)新，探討土地使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作相關(guān)思路，探討、出臺(tái)相關(guān)的各地用地政策。農(nóng)村宅基地建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃建設(shè)主管部門的村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃來安排，限制農(nóng)村宅基地占地面積，節(jié)約用地，節(jié)約耕地。二是以經(jīng)濟(jì)手段管理農(nóng)村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應(yīng)堅(jiān)決取締。安排新宅基地，暫不拆除原宅基地上房屋的，應(yīng)實(shí)行有償使用或由村委會(huì)統(tǒng)一安排，作為舊宅拆建臨時(shí)周轉(zhuǎn)用房。對(duì)于位置優(yōu)良地段和空閑地，村集體組織可組織有資格申請(qǐng)宅基地農(nóng)戶公開招標(biāo)，由中標(biāo)人優(yōu)先選擇宅基地。三是積極探索農(nóng)民進(jìn)城后原承包地與宅基地處理辦法。對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民，在貫徹落實(shí)土地承包期30年不變政策，容許據(jù)協(xié)議保留土地承包權(quán)同時(shí)，應(yīng)建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)，允許其利用原有宅基地指標(biāo)按一定折算比例在小城鎮(zhèn)中置換一定城鎮(zhèn)住宅用地。

4.重點(diǎn)抓好中心鎮(zhèn)中心村規(guī)劃與建設(shè)

中心鎮(zhèn)、中心村是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中具有十分重要的地位。我縣深入開展農(nóng)村土地綜合整治和新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，切實(shí)抓緊抓好中心鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃編制工作。以推進(jìn)全縣規(guī)劃為重點(diǎn)，著力引導(dǎo)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)中心村轉(zhuǎn)移，吸引農(nóng)民向中心鎮(zhèn)中心村相對(duì)集中居住，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向中心鎮(zhèn)中心村重點(diǎn)供給，加快建立以中心鎮(zhèn)、中心村為主要節(jié)點(diǎn)的統(tǒng)籌新型城市化和新農(nóng)村建設(shè)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

總之，新農(nóng)村建設(shè)不能離開“農(nóng)村”二字，新農(nóng)村建設(shè)要以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、改變農(nóng)村面貌、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為目的。為此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中必須做到“村域發(fā)展規(guī)劃是綜合性的總體規(guī)劃，涵蓋鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃。要把村域的產(chǎn)業(yè)、土地和村莊作為一個(gè)有機(jī)整體，通盤考慮村域分異規(guī)律，設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊的合理布局。”新農(nóng)村建設(shè)不能離開“農(nóng)村”二字，新農(nóng)村建設(shè)要以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、改變農(nóng)村面貌、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為目的。為此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中必須做到“村域發(fā)展規(guī)劃是綜合性的總體規(guī)劃，涵蓋鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃。要把村域的產(chǎn)業(yè)、土地和村莊作為一個(gè)有機(jī)整體，通盤考慮村域分異規(guī)律，設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊的合理布局。”