城市化進程中失地農民社會保障問題探討

[摘要] 隨著我國城市化進程的不斷加快，失地農民的規模越來越大，失地農民社會保障方面存在著不少問題。必須采取切實有效的措施，強化失地農民的社會保障，使他們平等地享受到改革發展的成果。

[關鍵詞] 城市化；失地農民；社會保障

隨著我國城市化的推進，農村土地大量被征用，失地農民缺乏穩定平衡的社會保障支撐，引起了社會的廣泛關注。如何解決和處理失地農民的社會保障問題，不僅事關失地農民自身的利益，同時也關系到整個社會的穩定和社會主義新農村建設，成為構建和諧社會的關鍵。

一、我國失地農民社會保障的現狀分析

（一）土地征收制度公共利益界定不清及補償標準過低

我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等法律對公共利益的范圍都沒做出解釋。“沒有了公共利益原則的限制，征收權的發動將完全隨意化，任由行政機關自由裁決，若如此，征收權勢必將變成懸浮于私人財產之上的幽靈，無時不刻不在威脅著每個人的財產安全。”[1]各級政府對于“公共利益”有著各自的解釋，為國家公益性質的建設項目或為經營性質的項目，都可以動用國家征地權，這超過了“公共利益”范圍。在我國，補償標準是以產值的倍數為依據。《土地管理法》第47條規定：“征地補償費為該耕地被征前三年平均年產值的6～10倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準是該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。”根據規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過耕地被征收前三年平均產值的30倍，這意味著農民最多只能取得該土地不超過30年的農業收益。這些不高的補償費用換取的是農民賴以生存的生產資料和生存保障。

（二）失地農民就業保障不力

務農是許多農民主要的甚至是唯一的工作，只要手中有土地，他們就享有就業權、謀生權。但伴隨城市化進程的加快，大量農民的土地被征收。然而政府和相關企業對于安置農民再就業，沒有履行到應有的義務。農民一夜之間成為無業者。以珠江三角洲地區為例，被征地農民失業相當嚴重，青壯年失業率高達30%～40%，城郊經濟收入比較好的地方失業率甚至達到60%～70%。[2]因此，多數農民只能選擇進城尋找工作。但由于就業能力和求職者的文化素質有密切的關系。如果一個失地農民在城市非農部門就業并取得同市民相近的就業機會和收入水平，一般必須擁有和市民相近的素質。而目前城市勞動力的平均受教育年限和農村勞動力的平均受教育年限兩者相差懸殊。這在一定意義上說明，因為失地農民缺乏就業、創業能力，他們要在城市非農部門尋找工作困難重重。

（三）失地農民社會保障制度不完善

以城鄉二元經濟結構為基礎，我國實行截然不同且各自封閉的二元社會保障制度，即城市居民的國家保障制度和村居民的自我保障制度。因此，土地對于農民而言，不僅是生產資料，更是生存保障。農民失去土地后，成為剩余勞動力，不能像城市居民那樣享受最低生活保障。為此，他們失去土地等于失去了基本生活保障，成為一個游離于農村和城市的邊緣群體。失地農民社會保障制度主要存在兩大弊端。第一，保障方式單一。從目前各地推行的失地農民保障方式來看，最主要的是養老保障、醫療保障。為失地農民提供專業培訓、知識技能學習等非農產業素質的保障制度更是極個別地方實行。[3]第二，涉及面過小、社保水平較低。在我國廣大農村地區，除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘等實行“五保”制度外，絕大多數被征地農民還處在無保障或者低保障狀態。從我國總體上來說，占人口總數20%的城鎮居民享受89%的社會保障，占人口總數80%的農村居民僅享受社會保障的11%。農民在權益匱乏的社會保障制度下，只能依靠家庭保障和土地保障來抵御天災人禍。然而當前農村人口流動性加快以及農村土地制度的缺陷，使得農民自我保障機制弱化。

二、完善失地農民社會保障的對策

（一）明確土地公共利益界定

1.明確公共利益界定

根據我國實際情況，國家征地的范圍應限定在國防軍事、國家政府機關及公益性事業研究單位用地，能源、交通、公共設施用地，重點工程、公益及福利事業用地，水利、環保及其他公認或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地，不能動用國家的征地權力。特別要將商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及工業用地和各類開發區、園區等用地退出國家征地范圍，使他們在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，逐步通過公開的市場交易取得土地使用權。同時，在征地過程中要嚴格征地程序，充分尊重農民的土地權利和民主權利。必須讓農民有參與權、知情權、談判權和監督權，保證征地的透明度。

2.制定合理科學的補償標準

經濟學家劉慧芳給出了“農地征收價格=農地質量價格+農地社會價值量化值”。其中，農地質量價格是指農地在不改變用途的前提下，在農業內部流轉的使用權價格；農地社會價值量化值包括農地社會保障價值和農地為社會提供糧食安全的社會穩定價值。[4]要充分考慮到失地農民的基本生活、就業、住房和社會保障等問題，從制度上做長遠安排。一般應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。除了要考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮土地的區位、市場供求、經濟發展及政府宏觀政策等因素，體現被征土地的生產資料功能和社會保障功能，考慮農民再就業成本、物價上漲引起的風險成本以及土地可預見的未來價值和潛在收益。

（二）增強失地農民的就業保障

1.提高失地農民的技術能力

各級政府要將技能培訓、市場需求以及農民接受能力三者結合起來，首先結合市場需求的訂單式培訓。即與企業簽訂合同，為企業培訓專門人才，符合條件的受培訓者被這些企業吸納。其次針對勞動力自身特點分層次培訓。如對文化素質較好且年齡較輕的人員，重點開展技術含量高、就業前景好、市場需求大的技術工種職業資格培訓；對有創業愿望并且具有相應條件的人員，組織開展創業培訓；大力開展以提高就業競爭力為目標的職業技能培訓和適應區域經濟發展需要的崗位技能培訓，如保潔、廚師、綠化、家政、月嫂等方面的職業培訓。

2.提高失地農民的綜合素質

解決失地農民的就業問題，應當從根本提高其整體素質，以增強其擇業競爭力。從整體上提高失地農民的綜合素質是破解失地農民就業技術含量低、工資待遇低、穩定性差這類難題的一個重要舉措。長期以來，我國農民（包括失地農民）由于缺少受教育和培訓機會，文化素質和知識技能比較低。農民失去土地后，他們在社會上競爭能力低，就業困難大。通過職業教育和職業培訓加強對農民進行基本素質教育，包括思想教育、職業道德教育、擇業觀念教育、文化素質教育等，從根本上提高農民自身的素質，消除陳舊思想，建立全新就業觀念，全面提高近郊失地農民的科技文化水平和現代化素質，加強對失地農民的再就業技能素質培訓，提高他們的就業、創業能力。

3.制定優惠的用工政策

在城市化進程中創造的大量就業機會，在失地農民力所能及的前提下，應通過制定政策措施鼓勵優先錄用、安排因城市建設擴張而失去土地的農民以作為回報、補償，如招錄失地農民超過一定比例的公司給予一定的征地款返還或稅收減免，由失地農民組建的綠化、保潔、家政公司給予一定的政策扶持等。政府可以出臺優惠政策，鼓勵用地單位在同等條件下優先招收征地農民工，凡訂立長期勞動合同并承擔基本社會保障費用的，相應的安置補助費歸用人單位。

（三）完善失地農民社會保障制度

1.把失地農民納入城鎮最低生活保障的覆蓋范圍

失地農民的大部分要居住在城鎮，應該把他們納入城鎮社保范圍之中，使他們得到最基本的生活保障。失地農民的最低生活保障對象不是全部的失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員。從當地的實際情況出發，結合地方財政的承受能力等多方面去考慮。除了地方政府、基層政府和村民委員會集體經濟組織以及失地農民共同負擔之外，還應該借助社會的力量，以社會化幫扶的渠道募集資金。

2.建立多元化的醫療保障制度

新型農村合作醫療制度仍處于試點階段，覆蓋面有限。長期來看，失地農民失去土地后，生活水平會更加貧困。貧困又往往與疾病相伴而生。在得不到及時救治時，其將陷入貧困、疾病惡性循環的陷阱，不能自拔。[5]因此，應堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫療保障制度，并建立國家、集體和個人，共同投入、風險共擔的機制。加快構建農村醫療保障制度，使之覆蓋所有失地農民人群，切實有效解決失地農民看病難的問題。

3.對失地農民提供法律保障

我國現行的法律法規沒有對征地補償出現爭議如何實行裁決以及由哪個機構具體承擔相應的職責做出明確的規定。地方法院為避免社會矛盾，一般都將批準征用土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標準爭議案件的前置程序，限制了司法救助體系的介入。根據社會經濟發展需要和國際慣例，應單獨制定《失地農民社會保障法》。內容應該包括：土地征用范圍，土地征用權的行使機構及該機構的權限，土地征用的補償原則、補償方式、補償標準，征用程序、法律責任等。

失地農民社會保障問題是我國工業化和城市化發展進程中面臨的一個重要問題。妥善解決失地農民社會保障問題，對緩解農民與政府之間的征地矛盾、安置失地農民的生活出路、保護失地農民合法利益以及建立和諧的城鄉關系，可以發揮積極的促進作用。

參考文獻

[1]王洪平，房紹坤.論征收中公共利益的驗證標準與司法審查[J].法學論壇，2006，（5）：41

[2]高申鵬.珠江三角洲地區征地后農民生活水平情況的調查與分析[J].廣大經濟，2002，（8）：21

[3]蘇曉艷，范兆斌.我國失地農民社會保障制度構建探析[J].特區經濟，2006，（3）：165

[4]宋國明.淺析國外土地征用的公共利益目的[J].中國土地，2003，（11）：43

[5]王順喜.建立失地農民的社會保障制度的必要性和緊迫性[J].河南社會科學，2007，（3）：160