“十二五”期間保障和改善民生的重點難點問題及對策建議

周碧云

【摘 要】在全面建設小康社會和社會主義和諧社會的新時期，保障和改善民生是我國社會建設的重點。“十二五”規劃綱要提出把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，突出體現了保障和改善民生在“十二五”期間的重要地位。本文從“十二五”期間為什么要把保障和改善民生放在如此重要的位置入手，分析了“十二五”期間保障和改善民生的重點難點問題并提出相應的對策建議。

【關鍵詞】十二五；保障和改善民生

十一屆全國人大四次會議表決通過了《關于國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的決議》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》中提出以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。這里突出了保障和改善民生在經濟發展方式轉變中的地位和作用，要求轉變經濟發展方式要著眼于民生、落實于民生、有利于民生，要堅持民生優先的原則，體現了保障和和改善民生在“十二五”期間的重要地位。

一、“十二五”期間為什么要把保障和改善民生放在如此重要的位置？

從《綱要》中可以看出，保障和改善民生是“十二五”期間黨中央一個非常重要的舉措。那么在“十二五”期間為什么要把保障和改善民生擺在如此重要的位置，如此高調地強調民生問題？這主要是由我國當前發展的現實國情決定的。

（一）經濟增長、拉動內需與保障和改善民生密切相關

《綱要》根據經濟發展新階段面臨的新形勢和新任務提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務，并分別提出了需求結構、產業結構和生產要素結構的調整方向。在需求結構調整上，要從過度依賴投資和出口轉變到消費、投資、出口協調拉動，增強消費對經濟增長的拉動作用。為什么要對需求結構做這樣的調整？主要是因為我國以前過度依賴投資和出口的經濟增長模式已經不能適應當前及今后經濟發展的要求。從出口方面看，近些年的國際金融危機使發達國家的市場萎縮，對我國商品的吸納能力下降，出口對經濟增長的拉動作用也就下降。從投資和消費看，2003年至今，我國國民經濟增長進入新一輪上升期，在基礎設施建設和房地產業的拉動下，帶來了投資率長期居高不下。而消費率則由1985年的52%下降到2008年的35.4%。投資率過高，消費率過低，帶來的直接影響是居民消費水平不能隨著經濟發展得到同步提高。而且大量產品用于投資，會在一定程度上造成生產能力閑置和資源浪費。以上分析可以看出，過度依賴出口和投資的經濟發展方式已經難以為繼。所以十七大和“十二五”規劃均提出轉變經濟發展方式，提出要以拉動內需來更好地促進經濟增長和發展。但我國拉動內需政策執行了多年，效果并不十分顯著，城鄉居民還要不斷地儲蓄，全國城鄉儲蓄余額從1994年的2萬多億增加到2009年底的26萬多億，銀行儲蓄率越來越高。那老百姓為什么還要一直存錢，而不用于消費呢？主要是因為看病難、看病貴、上學貴、養老缺乏保障等諸多民生問題沒有解決。因此，經濟發展、拉動內需必須要解決好民生問題。

（二）超越“中等收入陷阱”與保障和改善民生密切相關

2010年我國人均國內生產總值超過4000美元，達到了世界銀行關于中等偏上收入國家的標準。步入中等收入發展階段，潛在的危險是落入“中等收入陷阱”。二戰后一些拉美國家如巴西、阿根廷、墨西哥等國，當它們進入中等收入階段后，之前快速起飛階段積累下來的諸多社會矛盾特別是收入分配不公、就業困難等民生問題相繼暴露而又得不到解決，最終落入“中等收入陷阱”。我國曾有媒體在征求50位國內知名專家意見的基礎上，列出了"中等收入陷阱"國家的十個方面的特征，包括經濟增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發、城鄉對立、社會公共服務短缺、就業困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱，這十個特征里有六個和民生直接相關。可見超越“中等收入陷阱”和民生是密切相關的。世界上在超越“中等收入陷阱”方面做得比較好的國家有韓國和日本，而日本和韓國能夠成功跨越的一個最主要的做法就是做好保障和改善民生工作，比如重視增加民眾收入、縮小收入分配差距、完善社會保障體系等。從正反兩方面的發展經驗我們可以看出，要超越“中等收入陷阱”必須做好保障與改善民生工作。我國發展到今天，已經出現了一些發展中國家在人均收入進入中等偏上水平過程中曾經出現過的所謂“中等收入陷阱”的一些現象和特征，比如收入分配中的貧富差距不斷擴大；城鄉二元結構還存在；公共產品、公共服務總體上供給不足；社會風險和社會矛盾有不斷增大的趨勢。這些在當前發展進程中出現的會使我國落入“中等收入陷阱”的諸多風險因素的存在決定了我們必須把保障和改善民生放在一個重要的位置。

（三）構建和諧社會、實現全面建設小康社會宏偉目標與保障和改善民生密切相關

民生連著民心，民生凝聚民心。今年，胡錦濤總書記在“七·一”重要講話中明確提出“保障和改善民生，促進社會和諧，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求”。可見，保障和改善民生一方面是和諧社會建設的重點，另一方面是全面建設小康社會的重大戰略任務。如果民生領域中的“勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房、安全生產、司法與社會治安”等關系群眾切身利益的問題不能很好的解決，會在很大程度上影響和諧社會的建設及全面建設小康社會目標的實現。我們黨成立90年、執政62年，特別是改革開放30多年來的實踐充分證明，只有切實解決民生問題，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，才能形成安定團結的局面及和諧的氛圍，為經濟社會又好又快發展奠定堅實的基礎。因此，“十二五”期間著力解決好民生問題，不僅事關廣大人民群眾的切身利益，而且事關和諧社會的構建和全面建設小康社會宏偉目標的實現。

二、“十二五”期間保障和改善民生的重點難點問題

（一）收入分配問題——收入差距不斷擴大，貧富加劇

收入分配是民生之源。我國發展到今天，取得了巨大的成就。但從內部講，收入分配問題是我國尚未解決好的最大問題之一，同時也是造成諸多社會問題的罪魁禍首。更嚴重的是現在收入分配差距不但沒有縮小，而且還有擴大的趨勢，使得貧富分化不斷加劇。我國當前收入分配差距逐步擴大主要體現在兩個方面：一方面是收入份額差距，主要是指國家和居民之間的分配差距。這個差距主要體現在兩個下降：居民收入在國民收入中的比重下降和勞動報酬在初次分配中的比重下降。居民收入在國民收入中所占比重由1995年的67.3%降到2007年的50.6%，勞動者報酬占GDP的比例從1990年的53.4%降到了2007年的39.7%。而同期政府收入比重提高很快，每年財政收入增長至少25%以上，這個增長幅度和同期的GDP增長速度及居民收入的增長速度快得多。另一方面是居民之間的收入差距，體現在四個方面：一是地區差距，指東中西部地區居民收入差距，2010年東中西部省份人均GDP最高和最低的相差5.6倍。二是城鄉差距，1985年城鄉收入差距為1.86:1，現在按統計數字是3.33:1，考慮到福利補貼等，則達到5:1，甚至6:1。三是行業差距，2008年，平均工資最高的行業是證券行業，人均年收入17.21萬元；平均工資最低的行業是畜牧業，人均年收入只有10830塊，兩者相差近16倍。四是群體差距，目前我國15%的人擁有85%的財富，另外85%的人只擁有15%的財富。以上可以看出我國的貧富分化問題十分嚴重，公平合理的收入分配制度亟待建立。

（二）就業問題——大學生就業難，勞資關系不斷惡化

就業是民生之本。失業率過高、勞資關系惡化是我國在“十二五”期間面臨的嚴峻問題，也是導致社會不穩定的一個重要原因。失業率過高當前主要體現在大學生就業難問題上。在農民工就業形勢好轉甚至出現民工荒的時候，大學生就業形勢卻變得更加嚴峻。2001年到2010年，高校畢業生從114萬增加到600多萬，就業率卻從90%下降到68%，大量的大學生剛畢業就失業了。就業問題的另一方面就是不斷惡化的勞資關系。2009年各級勞動爭議仲裁委員會受理勞動爭議案件68.4萬件，各級人民法院審理勞動爭議案件31.9萬件。從數據可以看出我國勞動關系沖突已經達到相當劇烈的程度。2010年富士康員工連續跳樓自殺事件更加引起了全社會對勞資關系的高度關注，中央在《綱要》中也提到要構建和諧勞動關系。勞資關系的沖突從本質上來說是資方利益和工方利益沖突的外在表現形式。現在勞動力成本逐步提高，資方就希望通過壓低勞動成本來提高利潤，這就引發了勞動與資本之間的沖突。因此在“十二五”期間，如何提高大學生的就業率、構建和諧勞動關系是在就業方面要著重解決的問題。

（三）教育問題——教育市場化改革及教育不公

教育是民生之基。教育是富國強民的基礎，一定要努力提高國民素質，把教育放在優先發展的戰略地位。近年來，我國綜合經濟實力逐步攀升，為教育發展創造了良好的社會條件，各級各類教育取得顯著進展。但是，我國目前教育發展還面臨著一些突出問題。一是以逐利為目的的產業化市場化改革使中國教育成本飛速增長，昂貴的教育費用給普通勞動者家庭帶來了沉重的經濟壓力。二是教育資源配置不公和財政投入不足。中國區域之間、城鄉之間的公辦教育資源配置很不平衡，即使在中央財政逐年加大對中西部地區教育經費支持的情況下，因地方財政支持能力不相同，全國３１個省、自治區、直轄市的生均預算內教育事業經費狀況繼續呈現很大的差距。除了經費配置上的差異之外，學校師資力量配置和教育教學硬件資源配置上存在的差距更大。另外教育經費財政投入不足，1984年《中國教育改革和發展綱要》中就提出國家財政性教育經費支出占GDP的比例要達到4%，但是一直到2011年還沒有實現這個目標。三是貧困家庭子女、進城務工就業農民和流動人口子女等上學難問題沒有完全解決，使得留守兒童的教育問題成為農村教育的另一個難題。

（四）社會保障問題——社會保障體系尚不健全

社會保障是民生之依。社會保障不僅要保障人民的基本生活，還和擴大消費、穩定老百姓的信心和預期有密切的聯系。目前我國的儲蓄率很高，居民高儲蓄率一方面與中國傳統文化、社會結構、家庭觀念等諸多因素有關，但社會保障體系的不健全使老百姓不敢花錢是重要原因。發展到現在，我國社會保障已經有了一定的成績，但是和其他國家相比，我國社會保障體系尚不健全，社會保障制度還不完善，人民群眾沒有安全感，不能安安心心地過當前日子，這會影響老百姓的消費預期。而且社會保障在不同地區之間、不同人群之間很不平衡，有的地區有，有的地區沒有，有的人有，有的人沒有。這種不平衡很容易造成低效率，也很容易造成不平等。因此提供一套完整的社會保障和公共服務體系，建立“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的覆蓋城鄉居民的社會保障體系迫在眉睫。

（五）社會管理問題——社會管理機制亟待完善和創新

穩定是民生之盾。社會管理問題解決得怎么樣，直接關系到整個社會的穩定與否。可是當前重經濟發展、輕社會管理的現象依然普遍存在。有些地方領導仍然只注重經濟增長，對社會民生建設缺乏興趣和熱情，對當地社情民意綜治維穩情況不注重，重強勢群體權利、輕弱勢群體權利保障的現象依然存在。另一方面，在經濟轉軌、社會轉型的過程中，社會管理難度不斷增大。各項改革向縱深推進，將在更深層次上觸及各方利益。利益機制重建和利益格局調整，給社會穩定帶來許多更為復雜的問題，各種社會矛盾相互交織、相互作用、日益復雜。同時當前利益表達機制渠道不暢、機制不全，致使群體問題無處反映、無法解決，使得群體性事件不斷增多，預防、處置群體性事件的難度加大。另外我國社會管理法治法規很不健全，目前還沒有一部專門關于社會組織管理的基本法律。對于如何規范信訪行為，如何引導、利用社會輿論和新興媒體，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社會保障權益等等，都缺乏位階較高、效力較大的法律規定。

三、“十二五”期間保障和改善民生的對策建議

在全面建設小康社會和社會主義和諧社會的新時期，保障和改善民生是我國社會建設的重點。解決我國民生問題，必須堅持標本兼治的原則，要以戰略的眼光，從我國歷史和現實實際出發，探索切實可行的措施。

（一）牢固樹立民生優先的理念，這是保障和改善民生的行為前提

保障和改善民生必須堅持民生優先的執政理念，這是保障和改善民生的行為前提。民生連著國計，民生問題不但是我國也是世界各國治國理政的基本問題。我們是社會主義國家，是一個人民當家作主的國家，我們黨的宗旨是全心全意為人民服務，決定了我們黨必須要做好民生工作。樹立民生優先的理念，必須要實現幾個轉變：一是要由官本位向民本位轉變；二是要由管理型政府向服務型政府轉變；三是要由對上負責向對上、下負責一致性轉變；四是由GDP政績指標向包括民生福利改善在內的政績指標轉變。

（二）堅持以經濟建設為中心，大力發展社會生產力，這是保障和改善民生的經濟基礎

發展是黨執政興國的第一要務。做好保障和改善民生工作首先要解決發展問題。胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出：“社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生……。”胡總書記的講話表明經濟發展是著力保障和改善民生的基礎。多年經濟社會發展的實踐經驗也證明，如果沒有又好又快的經濟發展，即使有再強烈的民生思想、和諧愿望和公平要求，也無從實現、無力而為。只有經濟的持續發展，促進社會物質財富持續增長，才能為改善民生創造前提條件，才能為解決各種民生問題奠定雄厚的物質基礎，才能為政府的支民、惠民政策提供經濟基石。因此一定要立足發展，用發展的眼光、發展的思路、發展的辦法解決民生問題。針對當前由于民生問題而滋生出的內部矛盾，我們必須在科學發展觀的指導下，繼續堅持以經濟建設為中心，調整經濟結構，轉變發展方式，依靠國內和國外兩個市場和兩種手段，處理好速度、質量和效益，投資、消費和出口，以及人口、資源和環境之間的關系，盡最大努力把經濟發展好，把民生問題解決好。

（三）積極進行制度建設，推進社會體制改革，這是保障和改善民生的制度保障

解決民生問題不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而要從根本上進行解決。民生問題的背后，實際上隱含著制度的缺陷，也就是缺乏制度的保障。這些年經濟快速增長，但民生問題卻越來越凸顯，主要原因在于還沒有建立與市場經濟體制相配套的公共服務體系和社會保障體系。比如收入分配差距拉大，既反映了市場機制的不完善，也反映了再分配體制的缺陷。因此，“十二五”時期，要積極推進制度建設，深化體制改革，著眼建立保障和改善民生的具體制度和長效機制。要逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系；合理調整收入分配關系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重；健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，這些都需要從制度上作出相應的安排，確立保障和改善民生的制度基礎。同時在制度建設過程中，要特別重視消除制度歧視，以保證所有社會成員平等的機會和起點，使社會各階層的生活條件和生活質量真正得到改善。

（四）著力抓好六項重點工作，這是保障和改善民生的主要任務

“十二五”期間做好保障和改善民生工作，必須做好六項重點工作。一是優先發展教育，要大幅度增加教育投入，進一步提高教師的待遇和地位，統籌推進各級各類教育，逐步實現基本公共教育服務均等化，促進公共教育資源公平配置，縮小城鄉、區域教育發展差距。二是積極擴大就業，必須實施更加積極的就業政策，全方位促進就業增長，最大限度拓寬農村勞動力就業渠道和農村內部就業空間，特別要著重解決好大學生就業問題。三是改革分配制度，要通過分配制度改革，不斷提高城鄉居民收入，逐步扭轉收入差距擴大的趨勢。首先要加快調整國民收入分配格局，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。其次要加大稅收對收入分配的調節作用。再次要對城鄉低收入困難群眾給予更多關愛，保障好他們的基本生活和基本權益。四是完善社保體系，要加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，把農村社會保障制度建設擺在突出位置，進一步完善城鄉社會養老保險制度。要建立多層次的社會保障體系，加大社會保障制度改革。五是健全醫療制度，著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。堅持公共醫療衛生的公益性質，強化政府責任和投入，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，不斷提高全民健康水平。六是加強社會管理，積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，加強社會管理法律、能力建設，完善基層社會管理服務，建設中國特色社會主義社會管理體系。

（五）正確處理四個重要關系，這是保障和改善民生的基本原則

1、經濟建設與社會建設的關系。要統籌經濟建設與社會建設，經濟建設是社會建設的前提和基礎，也是社會建設的重要保證；社會建設是經濟建設的動力和支撐，也是經濟建設的重要目的。只有處理好經濟建設與社會建設的關系，經濟發展成果才能真正為全民所共享。

2、盡力而為與量力而行的關系。改善民生首先要盡力關注和著眼于生活困難群體。溫家寶總理的“船隊速度論”提出，一個船隊，決定它速度快慢的不是那個航行最快的船只，而是那個最慢的船只。因此解決民生問題要首先著眼于生活困難群體，如果我們改善了困難群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況。

3、政府主導與社會參與的關系。既要充分發揮政府主導作用，切實強化政府職責，不斷增強政府公共產品和公共服務的供給能力。又要充分發揮各類市場主體和社會組織的作用，對能夠實行市場運作的公共服務，應該發揮市場化競爭激勵機制的作用，使公共產品的供應更加充分有效。

4、增加投入與深化改革的關系。加快發展社會事業，不增加投入，社會事業就不能加快發展；不深化改革，增加的投入也難以有效發揮作用。只有處理好增加投入和深化改革的關系，民生問題才能真正解決，老百姓才能真正得到實惠。

參考文獻：

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