水利工程投資管理運行體制研究

李愛民

根據自然壟斷性以及公共性和外部性的大小進而在綜合利用水利工程項目中引入競爭的程度決定政府參與還是民間參與的總體原則，通過形式多樣的分類方法和設計良好的制度安排，完全使綜合利用水利工程項目的投資運行走向良性循環。

一、建立政府授權企業化運行制度

政府授權的企業化運行制度的建立包括兩個方面的內容:第一是建立政府授權的投資和經營制度，按照國家投資體制改革趨勢分析，今后政府用于產業開發方面的投資將逐步實現間接化和市場化運作，而且原則上必須通過政府授權投資主體來組織和具體實施。在水利投資領域，特別是對于經營性效益相對較差的綜合利用水利工程，由于往往需要政府出具財政性資金予以扶持，故建立政府授權投資主體，防止“政府投資主體虛位”，就顯得更為重要一些。同時，鑒于在現有綜合利用水利樞紐工程建設和管理中普遍存在因“政府投資主體虛位”而產生的“內部人控制”問題，建立政府授權投資和經營制度有助于建立和完善投資約束責任機制和對“內部人”的監督機制。而各級政府對經營性水利建設項目(包括綜合利用水利樞紐建設項目)的投資，原則上應通過其授權的水利投資主體來組織和實施。各級地方政府授權水利建設的投資主體也可參照這種方式組建。

二、推行投資項目招標制

在綜合利用水利工程的項目決策過程、建設過程、運行管理過程中引入競爭，全方位推進“項目招標制”。項目招標也稱“項目法人招標”，是指政府或其授權機構部門在確定建設目標、建設規模和政府出資額(補貼、貸款或貼息標準)后，通過公開招標的方式擇優確定項目的投資者(或項目法人)，并由中標的投資者自主進行項目投資決策和組織實施以及今后的管理運行。改革以來，綜合性水利工程在建設領域逐步引入了一些市場化、商業化的做法，如在項目建設實施階段，通過競爭性招標的方式擇優選擇關鍵設備、材料的供應商和建筑安裝工程的施工單位，推行工程監理制，以做好項目“資金、質量、進度”三大控制，提高項目投資效益。但在項目的決策階段和確定項目的責任主體時，市場化改革步伐進展仍十分緩慢，其突出表現行政壟斷現象依然比較嚴重，為各類投資主體提供公平投資機會的“項目招標”方式還較少應用。為此，要進一步在投資的決策階段、運行管理階段推行“項目招標制”。

三、完善工程建設項目法人責任制

實行項目法人責任制是我國基本建設體制改革的最重要內容之一。自我國實行經濟體制改革以來，基本建設管理體制改革始終作為重要方面。上個世紀九十年代，為了適應建立社會主義市場經濟體制的需要，參照國際上通行的做法，提出了實行項目法人責任制的概念。為此，國家有關部門專門制定了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》。這個規定實施10年來，己經取得了很大成效，在實踐中也積累了大量的經驗。特別是結合實行建設項目招標投標制和建設監理制，己經形成了一套有中國特色的基本建設管理體制的基本框架。但是，我國基本建設管理體制改革仍在探索過程中。特別是在綜合利用水利工程建設項目中如何實施項目法人責任制，怎樣建立建設項目管理者更為有效的激勵和約束機制，完全理順投資者、項目建設管理實施者、項目建成后的運行管理者、行政管理部門、監督機構之間的關系等等，都還有大量的工作要做，有一些還涉及重大的理論問題。目前，較大型的綜合利用水利工程基本上由政府為主來興辦，建設資金主要靠政府籌集，項目的真正業主是政府。在項目建設過程中，政府也必須在宏觀上加強控制，有時還需要直接干預。甚至項目建成以后，其運行管理模式和機制也要政府來調控。這種干預和調控，其中重要的方面就是對項目建設管理體制與運行管理體制的設計。從制度上規定投資者、建設管理者、運行管理者、監督者等各方面的權利、責任和義務，特別是要明確建設管理和運行管理主體的地位和責任。

四、完善工程投資和運行費用分攤機制

盡管綜合利用水利樞紐工程投資和運行費用分攤在理論和方法上不存在重大分歧，但在實踐中，長期以來很多工程沒有很好的落實政企投資分攤，即沒有提供公共產品(或服務)與提供私人產品(或服務)的資產分攤，使得其建設管理單位需要承擔公益性資產的管理和維護責任，而相關成本和費用又難以從政府或受益群體獲得足夠的補償。《水利產業政策》將水利建設項目劃分為甲、乙兩類的目的主要是明確項目各參與方(尤其是政府和企業)在項目公益性資產和經營性資產的“責、權、利”。建立綜合利用水利工程投資和運行費用分攤機制的目的在于進一步落實有關各方的“責、權、利”。對于一些財務效益較差或以防洪、減淤等公益性目標為主的綜合利用水利工程，可根據按效益比例等的功能法、市場法等進行投資和運行費用分攤。在項目可行性研究和審批時，要明確區分這類綜合利用水利工程項目中的公益性資產投資和經營性資產投資。在項目建設和運營期，要按照《公司法》和項目法人責任制等的要求組建項目法人(或稱項目公司)，并由政府(水利行政主管部門)授權該項目法人對項目的公益性資產進行管理和維護。對于項目的公益性資產，原則上應全部納入財政投融資范疇：①其投資應全額安排財政預算內建設資金、水利建設基金等財政性資金；②工程的運行、維護費用支出和必要的更新改造投資，原則上也應足額安排財政性資金或政府創造條件由公益性效益的受益群體承擔。在從整體上分析財務效益較差的綜合利用水利工程項目中，往往非經營性資產的投資和運行、維護費用占據相當大比例，如果其扣除公益性資產外的經營性資產部分的財務效益較好，為適當減少政府財政性資金支出或受益群體的負擔，政府也可要求其經營性資產的項目公司從所得稅前的利潤總額中承擔一部分非經營性資產的管理和運行費用。在這種由經營性資產的收益承擔部分非經營性資產管理和運行費用的情況下，應避免導致新的“政企不分”和“權責不清”。對于一些財務效益較好、以水利水電資源開發利用為主的綜合利用水利工程，如絕大多數由國家電力公司及其子公司(各省級電力公司)投資的以發電為主的水利建設項目，由于其一般具有相對比較穩定的投資回報，作為對獲得該水利項目投資開發權的附加條件，國家可要求：①該項目中公益性資產的投資費用計入整個項目的建設成本，原則上全額由項目投資主體自行承擔；②該項目中公益性資產的運營和維護費用計入整個項目的運營和維護成本中，并全額由項目的經營性收入在所得稅前支付。綜合利用水利工程除公益性資產外的經營性資產，可視為一個具有一定經營性的基礎性項目，對此可落實項目資本金制度和項目法人責任制，并按照公司法和建立現代企業制度的要求組建項目公司。除項目資本金以外的融資，國家可提供政策性貸款或財政貼息資金。項目經營性資產運行、維護費用和還本付息，應按現行企業財會制度的規定，由項目法人從經營收入中解決。

按照上述思路，新建的綜合利用水利工程項目，其責任主體將不再是一個事業性質的建設管理單位，而是一個“產權明晰、權責明確、政企分開、自主經營”的經濟實體，同時受政府(水利行政主管部門)授權，代表政府管理和維護項目中的公益性資產。對于現有和在建的一些綜合利用水利樞紐工程的建設管理單位，也應按這一思路，首先在清產核資、資產評估的基礎上實現經營性資產和公益性資產的分離，然后改組為具有企業法人地位的經濟實體—國有獨資的有限責任公司或股份有限公司(條件具備的話，改組后甚至可以申請發行股票成為上市公司)，并由政府授權管理和維護工程項目中的公益性資產，相應的運營維護費用也應由政府部分或全額承擔。