基本養老保險關系轉移持續探討＊

郭 帥，李 明

（揚州大學商學院，江蘇 揚州 225009）

隨著改革開放深入和市場經濟發展，資源配置需要進一步優化，勞動力的跨地區流動也愈加常見，但養老保險關系的跨地區轉移和接續曾經成為困擾眾多勞動者的難題，一度阻礙民生問題的解決乃至和諧社會的建設。2010年1月1日國務院頒布并實施了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），這對于更好地保障流動就業人群特別是農民工的權益，建立健全全國統一的社會保險制度，具有積極的影響。因此，研究新辦法在當前情況下的實施現狀，有針對性的提出合理化和可行化的建議具有重要的意義。

1 新辦法實施評介

《暫行辦法》對當前我國社保領域的養老保險關系轉移持續做出了政策上的規定，重點解決了以下四個問題：

1.1 實現了養老保險跨省轉移，保障勞動者在跨省流動就業中基本養老保險關系的順暢轉移接續

《暫行辦法》明確規定，包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可于跨省就業時隨同轉移；轉移個人賬戶儲存額的同時，還可以轉移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，農民工享有與城鎮人同等待遇。

1.2 解決了養老保險權益異地認同問題

新辦法規定了12%的單位繳費資金轉移量，以平衡地區之間的資金關系。這個規定使單位繳費的大部分隨跨省流動就業轉給了轉入地，減輕了轉入地未來長期的資金支付壓力；少部分留給轉出地，用于確保當期基本養老金支付，轉入地和轉出地都擁有自己的資金來源保障，有利于保證轉出地和轉入地雙方的積極性。另外，新辦法對于異地養老保險關系轉移持續的辦理流程、轉移條件也有明確規定。

1.3 解決了農民工退保問題

通過明確城鄉一視同仁、權益累加計算的政策導向，給予農民工長期穩定的預期；養老保險待遇領取地得以確定，部分特殊人群如農民工無需再“退?！?。《暫行辦法》以“唯一性”為原則，依次確定了相關地區在養老保險轉移和領取中的責任，便于消除由于地區職責不清，個別轉出地和轉入地相互推諉的現象。另外，辦法規定只要農民工參保繳費，無論是在不同城鎮就業參保還是間斷性在城鎮就業參保，其養老保險權益都可以累加計算，這就給了農民工一個穩定的預期，讓每一個繳費滿15年以上的參保人員都能在一個地方領到基本養老金。

1.4 新辦法凸顯了經辦機構和人員提升服務質量、方便人民群眾的特色

“領憑證，撥電話，辦手續，轉資金”的模式使辦理流程和手續大大簡化，在效率和服務上也有較大提高。

自去年初實施以來，《暫行辦法》在還原制度公平、保障法定養老權益、擴大社保參保范圍以及實現城鄉統籌等方面取得了明顯的成就，為加速城鎮化進程、促進統一的全國勞動力大市場、保證流動就業人員特別是農民工的生活質量提供了政策上的保障。

2 新辦法實施中存在的問題及其原因

當前我國經濟和地區發展現狀以及養老保險關系轉移本身的復雜和敏感性決定了其仍處于地區統籌的階段，因而產生了養老保險關系轉移持續的問題。根據現有養老保險制度，基本養老保險關系可以實現在不同統籌區域轉移。但在實際政策、管理和操作實踐中，這種轉移并不順暢，面臨幾大問題。

2.1 經濟階梯型布局導致地區參保與收益水平差異

當前我國經濟發展模式下，產生了東、中、西三大模塊，即東部發達地區，西部欠發達地區以及二者之間的中部“塌陷”地區。三大模塊的地區經濟總規模、政府社保支付能力、居民收入水平與生活質量、養老保險統籌層次參差不齊，導致地區之間企業養老保險在繳費比例、支付標準等方面千差萬別。例如，長期在東部地區就業的參保人員，在回到西部地區辦理養老保險關系轉移時，就會面臨實際繳費金額差異和養老保險“縮水”等問題。

2.2 統籌仍處于省級層次，各統籌區缺乏統一協調，各自為政

制度和程序上的不同使操作辦法、口徑不統一，養老保險關系異地對接困難。例如，國家對養老保險的計算方式是以自然年度計算的，而江蘇省內計算養老保險的方法是以一年的 7月到次年6月為一整年，為了符合國家規定，江蘇省不得不改變計算方式，增加了大量的工作量。當前，我國地縣級市眾多，差異很大，導致了養老保險統籌層次低、統籌難度大等缺陷。另外，國內信息一體化進程與信息交換平臺尚未建立，使養老保險關系轉移持續更多的通過人工傳遞和轉移，既受客觀環境影響，也容易造成傳遞中信息的失真和滯后。轉入地、轉出地之間信息交流不暢通、手續辦理制度不統一，使轉移手續的“交易成本”加大，紛繁復雜而又不盡相同的審批和結算程序，組織、人事、勞保部門的交叉跑動，加重了參保人的轉移成本和賬戶補建難度。

2.3 雖然正常調動人員順暢轉移，但自我流動人員難以實現

從新辦法一年來的施行狀況來看，部分經上級組織、領導機關和重點單位調轉工作的人員能夠實現養老保險關系的順暢轉移，而自我流動人員的相關轉移程序卻比較復雜，這些群體包括了破產企業原有職工、企業改制后與原單位終止或解除勞動關系的人員、再就業服務中心期滿或關閉后出“中心”的人員、原工作單位終止或解除勞動關系的制度內人員事業單位改制為企業后的職工、從機關事業單位流動到企業的職工、參加農村養老保險的進城農民工等。這不僅在一定程度上弱化了養老保險的保障功能，而且阻礙了勞動力這一重要生產要素在全國范圍內的正常流動和配置，對經濟社會的協調發展產生了不利的影響。

2.4 對于農民工，形成養老保險權益的“隱性便攜性損失”

“便攜性”是指積累的養老金權益在計劃項目間相互轉移的便利程度和交易費用的高低。《暫行辦法》出臺后，農民工在未達到待遇領取年齡前不得辦理退保手續，這從社保制度源頭上解決了困擾異地就業養老保險關系跨省轉移接續多年的“便攜性損失”的痼疾，使中國社保制度從此走出了統籌層次低造成的“便攜性陷阱”。但目前沒有退保農民工所存在的“隱性便攜性損失”也值得我們思考。根據新辦法規定，“基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累積繳費年限均不滿10年的，將其基本養老保險關系及相應資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規定辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇”。據統計，60%以上的農民工在一個地方持續工作時間不會超過10年。正是由于這種對未來工作地點和時間的不確定，以及打工地與戶籍地在經濟發展水平、工資水平和社保權益層次上存在著很大差距，一些在發達地區打工的農民工在工作地按照高支付標準繳納養老保險金，而在回到戶籍地或者其他城市時要按照當地的低標準領取養老金——投入多、回報少，使得部分參保人員利益受到了隱性損害。

3 完善《暫行辦法》的建議

綜上對《暫行辦法》實施現狀的評介和問題分析，我們提出以下對策建議，以期新辦法能夠日臻完善。

3.1 加強中央政府的政策協調能力，加強地方政府之間的合作

養老保險統籌層次與分散風險能力和流動性密切相關，統籌層次越高，分散風險的能力以及養老保險基金的流動性也就越強。鑒于歐盟在現有社保制度基礎上實現各成員國之間的“協調”而非“統一”的原則，在辦理結算過程中既要統一業務經辦規程，又要在計算年限方面實現全國統籌和協調。建立全國統一的勞動者養老保險信息庫，實現全國聯網和數據共享并進行及時的數據更新，也有利于減少因年限計算差異帶來的麻煩。

3.2 推行社會保障“一卡通”，促進社會保障領域信息化建設

當前我國養老保險關系轉移統籌層次低、信息化建設相對落后，因而一方面要建立面向全國、服務全國的養老保險關系數據操作平臺，實現相關資料和信息的異地輸入與共享，從統籌層次、計算方法、領取記錄等方面實現及時性更新與傳遞，以方便社保中心工作的順暢進行和個人社保信息的實時查詢。另一方面，推行社會保障“一卡通”，并以之作為養老保險分段計算模式的技術載體。通過制度和程序要求，促進個人賬戶資金等信息隨參保人員工作轉移而流動。繳費地區、繳費時段實現分段計算，不同地區的社保經辦機構負責將資金劃轉到參保人員辦理退休手續的地區，養老金由最后退休地負責發放，最終實現養老保險關系無障礙流動。

3.3 加強業務和基金監管，提高社保經辦人業務素質

根據《暫行辦法》規定：養老金由最后參保地匯總并統一發放。這次改革對各經辦單位產生較大壓力，轉移程序復雜，時間短，工作量增加，并做出了在45個工作日內必須完成好流動人員養老保險轉移工作的規定。各省內、地縣級市內應組織相關業務培訓，由熟練職工進行要點講解，最終實現全部操作的電子化和簡潔化。另外，為防止各參保地相互推諉、拖欠和截留資金，應該在現有機構設置基礎上，增設全國養老金結算劃轉監督機構，完善各參保地與參保人之間、參保地與參保地之間的對賬機制，以起到中間統籌的作用。大力推進規范化、信息化建設，簡化轉移手續，提高辦事效率，以良好的業務素質、標致的服務水準，體現服務型政府的人員素養和辦事效率。

3.4 加大宣傳和溝通力度，促進政策更好的落實

流動人員中的大部分是往返于城鄉間的農民工，他們受文化程度影響，在對新辦法認識和應用方面會存在一定不方便。因此，相關部門要健全和規范養老保險關系轉移持續經辦機構建設，加強宣傳工作，以江蘇省儀征市為例，當地勞動保障局通過媒體、社會保障?？?、社保大廳電腦觸摸屏、各鄉鎮勞動保障所配合等方式實現了很好的宣傳。另外，在新辦法的實施過程中，要把經辦機構的人員編制、經費保障作為重點，加大監察力度；強化流動就業者的法律意識，提高依法參保繳費、合理持續轉移的自覺性，保證其合法養老權益不受侵犯。流動就業者了解和認識新辦法，有利于保障自己的養老權益，也能夠對政府部門工作進行合理監督，推進政府機構改革，進一步完善我國社會保障制度。

4 結束語

我國的養老保險制度仍處在不斷改革和完善之中，而養老保險關系的轉移持續也必須不斷適應國情、完善發展。當前，新辦法在實行過程中存在宣傳與了解不夠、內容本身不足等問題。我們通過此次研究也了解到了廣大流動就業人員對新政策的反映和關注，故對其實施現狀、重要意義進行定性分析，并在此基礎上提出我們的建議。我們期待新政策能夠不斷完善，以更好的惠民、利民和便民。

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