關于加快推進綜合應急救援隊伍建設的思考

果中山

(哈爾濱市公安消防支隊,黑龍江 哈爾濱150040)

近年來，各種自然災害事故，各種危險化學品泄漏，建筑倒塌，道路交通事故，突發公共事件，重特大火災事故頻繁發生，個別事故呈上升趨勢。災害事故呈現出的突發性、多發性、連鎖性、復雜性和不可預見性的特點，如“汶川”、“玉樹”大地震、“舟曲”泥石流、遼寧大連“7.16”油庫爆炸、江蘇南京“7.28”丙烯管道爆炸、黑龍江伊春“8.16”鞭炮廠爆炸、“8.24”飛機失事和大興安嶺森林大火等突如其來的災害事故，給國家帶來巨大損失，給人民生命財產帶來巨大威脅，同時也使政府和社會應急救援工作面臨著巨大的壓力和挑戰。就上述搶險救災情況看，黨和政府領導應對得力，力量調動及時，搶險救援有效，最大限度的降低了災害損失。重特大災害事故的處置，不但彰顯了黨和政府的統一指揮能力，而且也檢驗了社會各界專門組織和專業力量實際水平，其中有許多經驗可以總結，也有一些教訓需要吸取。我國地域遼闊，人口眾多，災害事故頻發，一方水土養一方人，一方人保一方平安。從我國北方城市哈爾濱市這些年處置各類災害事故情況看，消防部隊和各類專業隊伍發揮了重要的作用。但力量建設，機制建設，裝備建設，能力建設水平不高，特別是重特大事故應急救援存在著調動指揮難，救援力量到位慢，專業隊伍合力不強等問題。因此，建設應急救援體系、健全應急救援機制、建立以公安消防部隊為依托的政府統一領導的綜合應急救援隊伍，承擔各種災害事故任務勢在必行。

1 哈爾濱市應急救援的基本情況

1.1 應急救援隊伍具有基本架構

一是政府高度重視，組建了應急管理辦公室，加強了組織領導。政府規范了“五位一體”的應急救援隊伍，主要包括：骨干應急救援隊伍（公安消防、武警、解放軍、預備役）；專業應急救援隊伍（公安、人防、安全、衛生、建設、房產、國土資源、環保、氣象、農業、林業、水務、海事、急救、電力、燃氣、供熱、地鐵、供水、排水、通訊和廣播電視）；綜合應急救援隊伍，由各級政府、有關部門、企事業單位和群眾自發組建的非專業的專職、兼職應急救援隊伍；志愿者應急救援隊伍，由文明辦、共青團、紅十字會、青年志愿者協會及其他組織建立的各種志愿者參加的應急救援隊伍；專家應急救援隊伍，由各行業、各領域具備一定專業技術的專門人才組成的專家組。全市應急救援隊伍具有基本架構。

二是制定了多種災害、突發事故處置預案，組織了專項演練和多部門跨地區的綜合演練，如公安機關聯合反恐處突演習，消防部隊大兵團滅火救援演習等，提高了組織指揮，專業處置，聯合作戰的能力。

三是卓有成效的處置了各種災害事故，最大限度的減少了災害損失，保障了社會安全穩定。據統計，2009年全市各專業隊伍有效處置了交通事故2553起，滅火救援6859次。

四是加強了應急救援技術裝備的投入，僅消防部隊統計，政府累計投入專項資金8545萬元用于購置裝備器材建設，有效地提升了消防部隊滅火救援和應急處突的能力。

1.2 應急救援機制建設中存在的問題

一是應急救援隊伍建設不強。全市應急救援隊伍建設沒有統一的立法約束，分散于多個部門或行業，力量分散，標準不一，功能單一，通用性差，存在應急救援架構松散，缺乏合力性。

二是應急救援力量聯動機制不健全。目前全市應急救援力量還未建立聯動聯勤聯戰聯保協作統一的工作機制，政府確定的“五位一體”應急救援隊伍也沒有形成完整體系，重特大災害事故面前，往往是消防部隊先到位孤軍奮戰，可調動和利用的應急力量多頭請示，調動難，出動慢，準備不充分，缺乏協調性。

三是應急救援裝備不適應。應急救援需要的特種器材裝備類型多樣，技術要求高，購置價格昂貴，由于受經費、專業等方面的限制，不能按需要配齊，只能配備一些常用專勤器材和個人防護裝備，即使是配備高端裝備器材數量有限，當遇到一些特殊事故，特種器材缺乏，影響搶險救援效率，缺乏針對性。

四是應急救援攻堅力量不明確。應急救援力量多部門、多專業，存在著互不隸屬，條塊分割，資源無法整合到位，重復建設較多，按照《中華人民共和國突發事件應對法》，市政府還沒有建立或明確綜合性應急救援隊伍依托主體力量，缺乏依托力量攻堅性。

五是應急救援指揮系統不暢通。應急救援體系建設缺乏統一規劃、監督和指導，管理制度不完善，在救援行動中，各職能部門和專業隊伍處于各自為戰狀態。當發生重特大事故和特殊災害，尤其是發生涉及各種災害或跨地區、跨行業的事故，需要組織動員大量人力、物力、財力多種力量大兵團作戰時，由于政府統一領導下的應急救援指揮平臺尚未確立，救援工作中往往存在職責不清，機制不順，總體協調不強等問題，缺乏統一性。

六是應急救援保障體系不完善。缺乏物質調集，通信聯絡、交通運輸等保障機制，缺乏統籌性。

2、建立政府領導以公安消防隊伍為依托的綜合應急救援體系已經明確

2.1 政府文件明確了應急救援建設原則、目標、任務。《國務院辦公廳關于加強基層應急救援隊伍建設意見》（國辦發 [2009]59號）和黑龍江省人民政府《關于加強公安消防隊伍綜合應急救援能力建設的意見》（黑政發[2010]61號文件）要求，決定以公安消防隊伍為依托，建立綜合性應急救援力量，明確了構建應急救援體系的指導思想、基本原則和目標。2012年要完成省、市、縣三級綜合性應急救援力量的建設任務，建成政府統一領導，公安機關統一指揮下，依托公安消防隊伍建立綜合應急救援指揮體系、隊伍體系、預案體系、訓練體系和綜合保障體系，完善應急救援法規建設，建立有效的聯動應急救援工作機制。

2.2 法律法規賦予了消防隊伍法定職責。《消防法》第37條明確規定“公安消防隊、專職消防隊依照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員為主的應急救援工作”。第38條規定“公安消防隊、專職消防隊應當充分發揮火災撲救和應急救援專業力量的骨干作用；按照國家規定，組織實施專業技能訓練，配備并維護保養裝備器材，提高火災撲救和應急救援能力”。國務院《關于進一步加強消防工作意見》第10條指出并規定“公安消防隊要在地方政府統一領導下，除完成火災撲救外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災害、建筑坍塌、重大安全生產事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災自然災害，礦山、水上事故，重大環境污染、核輻射事故和突發公共衛生事件的救援工作”。因此，公安消防隊伍作為應急救援的骨干力量是法律賦予的責任。

2.3 依托公安消防部隊建立綜合應急救援隊伍處置各類災害事故具備的優勢

一是體制優勢。公安消防部隊即是公安機關的一個警種，又是武警序列的一支現役部隊，紀律嚴明，訓練有素，作風頑強，體系完整，在省、市、縣大中小城市有總隊、支隊、大隊和中隊完整建制的布局，點多面廣，形成了應急救援的縱向體系和橫向網絡。

二是人才裝備優勢。這些年隨著社會經濟建設的快速發展，消防現代化水平得到迅速提升，哈爾濱市消防隊伍有公安、企業和民辦三支消防力量，其中哈爾濱市公安消防支隊是全國較大支隊之一，現有官兵1500余人，戰斗車輛230多臺，1個特勤大隊，1個戰勤保障大隊，18個消防大隊，33個戰斗中隊；企業專職消防隊23個，專職消防員598人，戰斗車輛81臺；民辦消防隊115個，消防隊員495人，消防車輛124臺。消防隊伍覆蓋了全市8區10縣市5.3萬平方公里，晝夜擔負著滅火救援和搶險救災的任務。特別是哈爾濱市公安消防支隊，建有現代化通信指揮系統，完備的教育訓練基地，具有在全國建設最早承擔搶險救災攻堅任務的特勤大隊和機動性能較高的戰勤保障大隊，配有先進的戰斗車輛、個人防護、偵檢、破拆、堵漏、洗消等裝備，已經具備了處置各類災害事故的能力，為哈爾濱市建立綜合應急救援隊伍提供了較為完善的人才、隊伍、技術和裝備保障。

三是實戰經驗優勢。哈爾濱市公安消防支隊每年進行火災撲救搶險救援和處置各類災害事故萬余次，其中搶險救援占75%以上，為保衛哈爾濱市經濟建設和人民生命財產安全做出了突出貢獻。實戰中部隊得到了全面鍛煉，晝夜執勤，戰備嚴格，各種預案完備，接處警快速，出動迅速，第一時間到場，第一時間展開救援，作戰行動高效，積累了豐富的實戰經驗。

3、加強綜合應急救援隊伍建設的構想

國務院辦公廳59號和黑政發61號文件要求明確，依托公安消防隊伍建立反應速度快、機動性能高、處置能力強的綜合應急救援隊伍的基礎和條件已經具備。對此，筆者根據哈爾濱市的實際情況，認為加快市、縣（區）、鄉（鎮）的綜合應急救援隊伍建設硬件較好、成熟可行，應突出在以下幾個方面重點推進。

3.1 加強政府統一領導，明確責任，加快綜合應急救援隊伍體系建設

一是加強統一領導，明確各級責任。各級政府要按照國務院的要求，成立領導機構或專門領導小組或政府應急管理辦公室負責，確定政策，下發文件，統一部署，統一要求，明確各級政府和有關部門建設綜合應急救援隊伍的目標和任務。二是分級實施，構建體系。首先，按照“一專多能、一隊多用”的要求，市、縣（區）政府要以當地公安消防部隊為依托，加快構建“骨干”、“專業”、“企事業單位專兼職組織”、“志愿者”和“專家”“五位一體”的綜合應急救援體系。其次成立機構，授命掛牌，搭建平臺。綜合應急救援組織領導，由政府主要領導或分管領導擔任，政府各職能部門和部隊主要領導為機構成員；按照文件要求，市公安消防支隊和縣（區）消防大中隊，加掛相應的公安消防應急救援支、大、中隊牌子，各級軍政主官任公安消防綜合應急救援隊的隊長、政委和相應的職務；各職能部門成立專業隊伍，各專業隊伍領導由主要領導擔任，加掛相應的專業應急救援隊牌子。第三，縣（區）、鄉（鎮）各級政府，要按照市政府的要求，結合當地實際，加快跟進建設。其中鄉（鎮）可依托當地公安派出所和武裝部加強基層應急救援隊伍建設。

3.2 整合社會有效資源，加強和完善應急救援聯動機制

一是建立指揮體系。依托消防通信指揮系統，建立政府綜合應急救援指揮平臺和調度指揮中心，實現與上下級政府，各有關部門及各有關應急救援專業隊伍指揮或專業管理系統互聯互通。實現政府統一領導，公安機關統一指揮，公安消防綜合性應急救援隊伍按照職責任務集中接處警，公安、消防多警種同時響應，各類應急救援專業隊伍協同聯動，資源共享，形成統一高效調度指揮一體化，實戰訓練一體化，災害處置一體化，物質保障一體化的應急救援聯動機制。二是依托消防部隊，充分發揮骨干應急救援隊伍作用。我國目前日常處置各類災害事故主要是由消防部隊承擔，公安消防隊伍也時刻面對著應急救援任務，是政府的依托力量。汶川、玉樹、舟曲和大興安嶺搶險救災經驗一再證明，當發生重特大災害事故，政府需調動大量社會力量進行搶險救援時，消防、邊防、公安、解放軍、武警等骨干力量第一時間響應，第一時間到位，第一時間處置，是重特大搶險救援的中堅力量。因此，政府要首先充分發揮這些骨干力量的作用，擺在重要位置，建立聯席會議制度，確定應急救援聯動機制，掌握處置重特大災害事故的主動權，實現應急救援的預見性、針對性、科學性和有效性。三是制定和完善各類預案。在應急救援預案制定上，要立足實戰、反應快速、完備高效的原則，在現有的預案基礎上繼續完善和整合，明確災害事故等級響應，從救援的出動原則、處置方法，步驟、行動規則等要求，制定相應的聯勤聯動聯戰制度和力量編成，根據災情的特點一旦發生大的災害事故和重大災情，能夠迅速啟動應急救援預案和聯動機制，做到有效處置。四是加強應急專業訓練和演練。按照專業培訓、合成訓練和聯合演練相結合的原則，圍繞著災害事故的特點和規律，強化消防特勤隊，專業救援隊應急救援訓練，充分發揮消防特勤大隊訓練基地作用，不斷加強完善綜合訓練設施建設，鍛造拳頭力量和尖刀隊伍，提升聯合作戰的能力。

3.3 加強裝備建設，提高保障能力

一是建立經費、裝備保障機制。各級政府應將應急救援專項經費納入財政預算，逐年加大裝備器材的投入力度，保障隊伍的基礎建設，裝備建設、業務建設和應急救援機制正常運轉。

二是強化消防部隊高科技裝備的配備。消防部隊日夜擔負著各類災害事故的處置任務，綜合救援任務重，裝備要求量大，器材種類多，目前要重點增配防化救援、破拆、排煙，生命搜救、偵檢救生、堵漏洗消、通信調度專用裝備和器材，以及撲救高層地下建筑、石油化工、森林火災、處置交通事故、危險化學品泄漏、地震和建筑坍塌、重大安全生產事故等大功率、大流量、遠射程、高效能新型消防車輛和搶險救援車輛。

三是落實應急物質儲備和綜合保障。各級政府應將戰勤保障工作納入應急管理體系建設，特別是當地政府在加強公安消防部隊戰勤保障大隊應急救援物質、裝備的儲備的同時，要統籌規劃和整合各類應急儲備物質，掌握相關資源底數，避免重復建設，建立資源共享機制，統籌納入應急保障范疇。各應急救援專業隊在提高自我保障能力的基礎上，要建立聯儲、聯用、聯戰應急保障管理制度，形成社會化應急聯勤聯動保障體系。

3.4 加強應急救援力量和專家隊伍建設，提高處置各類災害事故的能力

（1）鞏固提高各種應急救援專業隊伍自身建設。各專業隊伍要按照政府的統一要求，結合專業特點和賦予的救援職能，加強自身能力建設，規劃隊伍編制，加強管理，達到專業精、技術硬，紀律嚴、響應快，充分發揮專業骨干作用。

（2）加強多種形式消防隊伍建設。當前，消防警力不足與消防執勤保衛任務繁重之間的矛盾日益突出，消防部隊經常處于超負荷工作狀態，增加編制，發展和壯大多種形式消防隊伍應納入政府發展計劃，進一步增強消防隊伍實力，提高應急救援作戰能力。

（3）加強應急救援專家隊伍建設。應急救援任務涉及多種專業，成立專家組，建立數據庫，開展預案制作和戰法研究，探索應急救援的科學性和有效性，發揮專家組會商、研判與輔助作用，為應急救援提供科技支撐。

建立應急救援體系，提高災害事故處置能力，是政府職能管理的需要，是人民生活的迫切要求，也是職能部門責任所在，加快和推進各級政府應急救援隊伍建設，需要政府加強領導，各有關部門通力合作，在領導機制、責任機制，運行機制和保障機制上有所創新、有所突破，使應急救援工作適應社會快速發展的需要。

[1]隋玉亮.新形勢下消防部隊應對搶險救援工作的思考.消防科學與技術，2009增刊.

[2]公安部消防局.中國消防手冊.上海科學技術出版社，2007，12.