國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的影響與對策

　　 摘 要：隨著高校全面實(shí)施國庫集中支付制度，在保障財政資金高效安全運(yùn)行，以及預(yù)算執(zhí)行等方面都取得了重大進(jìn)展，但在高校財務(wù)管理實(shí)踐中也出現(xiàn)了許多現(xiàn)實(shí)問題。文章從利弊兩方面分析了國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的主要影響，并從提高認(rèn)識、完善制度、加強(qiáng)核算等角度對國庫集中支付制度在高校更好實(shí)施提出了對策和建議。
　　 關(guān)鍵詞：國庫集中支付 高校 財務(wù)管理
　　 中圖分類號:G475 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
　　 文章編號:1004-4914（2011）12-112-02
　　
　　 國庫集中支付制度，國際上也稱為國庫單一賬戶制度，其主要特征是通過國庫集中單一賬戶管理，規(guī)范財政資金支付方式，提高預(yù)算執(zhí)行透明度和財政資金使用效率。實(shí)施國庫集中支付的主要做法是，設(shè)立國庫單一賬戶體系、財政資金通過國庫單一賬戶體系實(shí)行財政直接支付或財政授權(quán)支付，對于工資、大額購買、轉(zhuǎn)移性支出等采用財政直接支付方式由財政部門直接支付到收款人，對于零星、小額性支出等采用財政授權(quán)支付方式由預(yù)算單位支付給收款人。由于取消了支付中間環(huán)節(jié)，使財政資金在未支付到收款人之前一直保存在國庫，預(yù)算單位“花錢不見錢”，從制度上保障了財政資金運(yùn)行的高效與安全，有利于防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
　　 一、國庫集中支付對高校財務(wù)管理的有利影響
　　 江蘇省高校從2005年6月開始預(yù)算內(nèi)資金實(shí)施國庫集中支付制度，2006年1月預(yù)算外資金也納入國庫集中支付。到目前已經(jīng)實(shí)行了六年，其成效日益顯現(xiàn)。
　　 （一）財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效益顯著提高
　　 建立新型財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，改變銀行賬戶設(shè)立方式，由過去分散、重復(fù)設(shè)置銀行賬戶改為設(shè)立國庫單一賬戶體系統(tǒng)一管理。同時，改變傳統(tǒng)方式下資金層層支付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多的弊端，財政收入取消過渡性戶，直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人或用款單位，顯著提高了財政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和使用效益。高校作為財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的重要節(jié)點(diǎn)，也受益良多。
　　 （二）預(yù)算執(zhí)行的透明度顯著提高
　　 運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時掌握每一筆資金交易記錄，動態(tài)監(jiān)控財政資金支付活動的全過程，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)或不規(guī)范操作問題，為解決以往資金使用中的截留、擠占、挪用等問題提供了有效的監(jiān)控手段，基本形成了事前、事中和事后相結(jié)合的動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。同時，由于信息生成機(jī)制的變化，大大提高了預(yù)算執(zhí)行信息完整性、及時性和準(zhǔn)確性，為高校加強(qiáng)財政資金的管理提供了及時可靠的信息基礎(chǔ)。
　　 （三）高校的財務(wù)管理意識和管理水平顯著提高
　　 國庫集中支付制度促使高校加強(qiáng)財務(wù)管理和會計核算，“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)財務(wù)管理觀念逐步轉(zhuǎn)變，財務(wù)管理水平有了明顯的提高。同時，高校財務(wù)部門為建立完善的財政國庫管理體系，積極加強(qiáng)與相關(guān)部門密切配合，落實(shí)各項(xiàng)配套改革措施，財務(wù)監(jiān)督和服務(wù)水平得到明顯提升。
　　 二、國庫集中支付對高校財務(wù)管理的不利影響
　　 國庫集中支付制度是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高校作為一個特殊實(shí)體，在自身管理和運(yùn)行方面有其獨(dú)特的行業(yè)特征。因此，在實(shí)施國庫集中支付過程中必然會出現(xiàn)一些新情況新問題，深入認(rèn)識這些問題，有利于高校國庫集中支付制度更好地執(zhí)行。
　　 （一）削弱了高校的獨(dú)立法人地位和理財籌資能力
　　 《中華人民共和國教育法》規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具有法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。”這一規(guī)定從法律上明確了高校的法人實(shí)體地位。高校作為獨(dú)立法人，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的財務(wù)管理權(quán)。實(shí)行國庫集中支付后，高校的所有預(yù)算外資金都要上繳財政統(tǒng)一賬戶，由銀行代收、財政統(tǒng)管，高校納入國庫集中支付的資金必須嚴(yán)格按預(yù)算規(guī)定的用途使用。財政性資金只有計劃額度，沒有實(shí)體資金，并且只能根據(jù)上報的用款計劃使用，未上報用款計劃的資金不得使用且停留在國庫內(nèi)，不能供高校周轉(zhuǎn)調(diào)劑使用，高校的財務(wù)管理活動很大程度上已經(jīng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動。沒有財務(wù)自主權(quán)，獨(dú)立法人地位受到實(shí)質(zhì)性的削弱，對高校自主辦學(xué)產(chǎn)生不利影響。同時，實(shí)行國庫集中支付后，財政性資金全部納入國庫集中支付范圍，取消了高校在商業(yè)銀行賬戶，沒有更多的資金可以調(diào)配使用。這樣，高校就基本喪失了以往作為“優(yōu)質(zhì)客戶”對銀行的吸引力，高校通過貸款籌資辦學(xué)變得越來越困難。
　　 （二）加大了高校部門預(yù)算編制的難度
　　 實(shí)行國庫集中支付后，高校所有預(yù)算外資金均需通過財政分戶上繳，所有支出不能用自有資金事先墊付，均需按照部門預(yù)算來執(zhí)行。由于高校教學(xué)、科研的特殊性，事實(shí)上，不可能把所有在未來發(fā)生情況都準(zhǔn)確預(yù)算出來，對一些具體支出也實(shí)行明細(xì)預(yù)算存在很大難度。高校總會存在不確定因素或新突發(fā)事件發(fā)生。比如：作為主要預(yù)算外收入來源的學(xué)費(fèi)收入，高校就很難作出準(zhǔn)確的預(yù)算。通常高校要在下半年編制下一年度的部門預(yù)算，而此時下一年度的招生計劃還沒有確定，即使招生計劃已經(jīng)下達(dá)，也會涉及“招生計劃調(diào)整、招生計劃能否足額完成、貧困大學(xué)生學(xué)費(fèi)的減免”等不可預(yù)測的情況。支出方面受到不確定因素更多。如人員經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出就經(jīng)常受到下一年度新進(jìn)人員、工資調(diào)整等因素的影響，需要根據(jù)實(shí)際情況而確定。國庫集中支付對預(yù)算準(zhǔn)確性要求近乎苛刻，缺少必要的靈活性，給高校編制部門預(yù)算帶來較大的壓力。
　　 （三）給高校正常的會計核算帶來一些困擾
　　 首先，國庫集中支付制度規(guī)定：一個預(yù)算單位只能設(shè)立一個零余額賬戶，而且不得向其下屬單位撥付資金。目前，高校的后勤部門大多數(shù)都是獨(dú)立法人，承擔(dān)大量服務(wù)保障工作，經(jīng)費(fèi)不能直接劃撥到二級單位，勢必影響這些單位正常運(yùn)行。其次，在日常會計核算中，國庫集中支付制度規(guī)定現(xiàn)金提取必須確定預(yù)算科目，但是往往事先根本無法估計每日現(xiàn)金報銷內(nèi)容、金額，因此每日提現(xiàn)不能做到與部門預(yù)算中的各個項(xiàng)目逐一對應(yīng)，而國庫集中支付又強(qiáng)調(diào)不能使用單位自有資金預(yù)先墊支，于是為了應(yīng)付單位每天的零星報銷，高校財務(wù)人員操作時會在授權(quán)支付中申請其它某一款項(xiàng)的取現(xiàn)備用，造成預(yù)算執(zhí)行情況反映不實(shí)。但如嚴(yán)格按要求執(zhí)行，預(yù)算單位日常財務(wù)工作又不能正常開展。
　　 （四）降低了高校資金的使用效益
　　 由于國庫集中支付的執(zhí)行程序不夠完善，給高校資金使用管理帶來一系列的問題。比如，財政預(yù)算指標(biāo)會下達(dá)滯后，部門預(yù)算下達(dá)時間一般為次年的三月，為了不影響一月和二月的正常工作，高校只能先用自有資金墊付。又如，高校學(xué)生住宿費(fèi)的收退流程與國庫集中支付要求不匹配，也容易造成資金墊付。根據(jù)目前省屬高校預(yù)算外資金管理規(guī)定，高校每月15日上繳本月所有預(yù)算外資金，住宿費(fèi)也是高校預(yù)算外資金的重要組成部分，然而多數(shù)高校的住宿費(fèi)均是事先預(yù)收，等到學(xué)生軍訓(xùn)或報到統(tǒng)一安排住宿，再多退少補(bǔ)。而需退還多收的住宿費(fèi)時，由于學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)均已上繳財政，部門預(yù)算部分又未安排這部分資金，就必然造成資金出現(xiàn)缺口。高校資金墊付數(shù)額過大，必然會影響其他項(xiàng)目的資金需求，從而造成資金占壓，降低資金效益。
　　 （五）增加了高校會計人員的工作量
　　 目前國庫集中支付程序較為繁瑣，會計人員每辦理一筆支付業(yè)務(wù)，都需要在網(wǎng)上進(jìn)行錄入、復(fù)核、提交國庫中心審批等程序，至少需要兩人才能完成，工作量成倍增加。一所綜合性大學(xué)平時業(yè)務(wù)量就很繁多，大多數(shù)高校都不可能單獨(dú)設(shè)崗，財務(wù)會計人員都是身兼數(shù)職。隨著國庫集中支付制度的深入推進(jìn)，人員不足和工作量加大之間的矛盾將會更加突出。
　　
　　 三、對策建議
　　 國庫集中支付制度的實(shí)施之所以會對高校財務(wù)管理帶來很大影響，主要是由于這一改革更多是站在政府管理層面和反腐層面考慮問題，對基層預(yù)算單位的現(xiàn)實(shí)情況考慮不多，對千差萬別的行政事業(yè)單位采用一樣的制度，沒有出臺具體的實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)意見，操作性先天不足。為使國庫集中支付制度在高校深入推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)做好以下幾方面的工作。
　　 （一）提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，順應(yīng)改革要求
　　 國庫集中支付制度改革涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，給高校財務(wù)管理方式、會計核算程序帶來了新的挑戰(zhàn)，也帶來了新的機(jī)遇。高校管理層和財務(wù)管理部門要順應(yīng)改革形勢，克服畏難情緒，進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新意識和責(zé)任意識，積極深入地推進(jìn)這項(xiàng)改革。一方面做好校內(nèi)的宣傳工作，讓廣大教職工，特別是財務(wù)人員充分認(rèn)識到國庫集中支付制度實(shí)行的重要性；另一方面要進(jìn)一步充實(shí)力量，理順職責(zé)，配備專職人員和專用設(shè)備，為深入推進(jìn)國庫集中支付制度提供思想保障和物質(zhì)保障。
　　 （二）改進(jìn)和加強(qiáng)高校部門預(yù)算管理
　　 加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算的科學(xué)性是推行國庫集中支付制度的重中之重。高校要想擺脫日常資金支付上的制約就必須完善預(yù)算編制工作，建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系，盡可能細(xì)化每個預(yù)算項(xiàng)目，使每一項(xiàng)預(yù)算都細(xì)化到類、款、項(xiàng)上，使所有財政資金的支付都建立在明細(xì)預(yù)算的基礎(chǔ)上，力求用款計劃與實(shí)際支出項(xiàng)目盡可能一致。要建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，特別是在編制支出預(yù)算時，必須從實(shí)際需要出發(fā)，堅持“一保吃飯，二保必辦，三再發(fā)展”的原則，結(jié)合當(dāng)年財力狀況來核定具體支出額度，明確各項(xiàng)支出的方向與用途，專項(xiàng)資金要細(xì)化到具體項(xiàng)目。在編制預(yù)算時，可以適當(dāng)參考往年財務(wù)數(shù)據(jù)。預(yù)算外資金收入方面可以參考往年新生報到率以及欠費(fèi)率，做好分析工作，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，在資金支付審核中，嚴(yán)格把好“執(zhí)行關(guān)”，督促部門嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算，做到專款專用。在預(yù)算編制中，還應(yīng)適當(dāng)考慮或有事項(xiàng)可能產(chǎn)生的預(yù)算支出，根據(jù)或有事項(xiàng)發(fā)生的可能性，估算資金的使用量，編入年度預(yù)算，實(shí)際發(fā)生時就會有備無虞。
　　 （三）統(tǒng)籌安排資金使用，提高資金效益
　　 在資金使用自主權(quán)和主動性降低的情況下，高校要建立相應(yīng)的資金流監(jiān)控體系，制定周密的資金統(tǒng)籌計劃，合理安排資金支出，實(shí)現(xiàn)財政資金的科學(xué)、有序、充分、高效使用。要加強(qiáng)與資金使用部門的溝通，了解他們對資金需求總量、支付時限、資金性質(zhì)等方面的具體要求，合理編制用款計劃，保證資金供應(yīng)。要建立良好的信息互通平臺，將項(xiàng)目資金落實(shí)到具體責(zé)任部門，督促他們?nèi)缙谵k理采購或支付手續(xù)。要制定完善更適合高校的支付制度，統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》及相關(guān)制度辦理提現(xiàn)和其它支付業(yè)務(wù)，保證財政資金的安全，杜絕擠占、挪用財政資金的現(xiàn)象。要積極提請財政部門充分考慮高校資金運(yùn)作的實(shí)際特點(diǎn)，出臺政策措施，利用財政資金集中在國庫單一賬戶上的優(yōu)勢，緩解高校由于國庫集中支付所產(chǎn)生的資金周轉(zhuǎn)困難。高校在不和相關(guān)政策相悖的前提下，也可以考慮如何利用好預(yù)算外資金上繳財政周轉(zhuǎn)期內(nèi)的資金的利用，提高資金使用效益，
　　 （四）抓緊完善配套管理措施
　　 國庫集中支付制度使高校的財務(wù)管理制度化、運(yùn)行機(jī)制都發(fā)生較大變化，高校應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，調(diào)整和修改相關(guān)財務(wù)制度，完善內(nèi)部控制制度，修訂核算流程，杜絕不合理開支，確保專款專用，確保財政資金的安全使用。根據(jù)國庫集中支付需要，提高會計電算化水平，添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報專線，加強(qiáng)與國庫管理部門的聯(lián)系，互相溝通，確保信息報送準(zhǔn)確無誤、反饋批復(fù)及時、信息使用方便快捷，減少審核量，提高工作效率。同時，由于國庫集中支付制度是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，要求高校會計人員要熟悉掌握國庫集中支付的具體操作流程與工作方法。因此，高校要通過多種形式、多種途徑，切實(shí)加強(qiáng)對高校會計人員的培訓(xùn)，不斷提高其工作水平與業(yè)務(wù)能力，以充分適應(yīng)高校國庫集中支付工作的需要。
　　 四、結(jié)論
　　 高校實(shí)行國庫集中支付制度，有利于提高政府對財政資金的調(diào)控能力與使用效率，有利于強(qiáng)化高校的預(yù)算管理，有利于高校建立有效的財政監(jiān)督約束機(jī)制，但國庫集中支付制度與現(xiàn)行高校財務(wù)工作制度和現(xiàn)實(shí)狀況不完全匹配，增加了高校財務(wù)核算和資金管理的難度，制約了高校理財?shù)淖灾鳈?quán)和主動性。這些問題都需要在實(shí)踐中不斷分析探討，從預(yù)算管理、資金管理、內(nèi)控管理等途徑出發(fā)尋求解決之道，從而進(jìn)一步提升高校財務(wù)管理水平，使高校國庫集中支付制度更好地得以在高校貫徹落實(shí)。
　　 [基金項(xiàng)目：國家統(tǒng)計局2010年全國統(tǒng)計科學(xué)研究計劃項(xiàng)目“高校資產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素及改善對策研究”（編號：2010LC17）的階段性研究成果。]
　　
　　 參考文獻(xiàn)：
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　　 4.楊曉斌.進(jìn)一步完善高校國庫集中支付制度的思考[J].湖南財經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報，2010（6）
　　 （作者單位：南京人口管理干部學(xué)院財務(wù)處 江蘇南京 210042）
　　（責(zé)編：賈偉）