涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價

　　摘 要： 在土地利用總體規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)中，規(guī)劃實施評價是極其重要的一環(huán)。作者針對上一輪涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃，構(gòu)建了評價指標(biāo)體系，采用指標(biāo)平均合成法得到涪城區(qū)土地利用評價分值。結(jié)果表明，規(guī)劃執(zhí)行度較好，取得了明顯的綜合效益。同時，也指出了規(guī)劃實施中存在的問題并提出了相關(guān)建議。
　　關(guān)鍵詞： 涪城區(qū) 土地利用總體規(guī)劃 實施評價
　　
　　1.前言
　　土地利用總體規(guī)劃是在較長時間、較大范圍內(nèi)，按照國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，以及土地本身的適宜性，在時間和空間上，在國民經(jīng)濟各部門之間分配土地，并對土地的開發(fā)、利用 、整治和保護進行統(tǒng)籌安排、調(diào)整結(jié)構(gòu)、合理布局土地利用的戰(zhàn)略性和控制性規(guī)劃。
　　上輪規(guī)劃實施期間，為保障涪城區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)、快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但同時由于當(dāng)時的規(guī)劃思路的局限、技術(shù)手段的限制，規(guī)劃在實施過程中存在一定的問題。我們通過資料分析，對上輪涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施情況進行總結(jié)，評價規(guī)劃實施的效益、存在問題及成因，為涪城區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編提供編制經(jīng)驗和建議。
　　2.研究區(qū)概況
　　涪城區(qū)位于四川省綿陽市中部，涪城區(qū)是綿陽市人民政府所在地，是綿陽市的政治、經(jīng)濟、文化、教育、交通、通信和商貿(mào)中心，全區(qū)幅員的46.2%屬綿陽城市規(guī)劃區(qū)，地理坐標(biāo)為東經(jīng)104°29’—104°50’，北緯31°16’—31°37’，轄區(qū)面積597.00平方公里，轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，142個村，1098個組，總?cè)丝诩s為65萬人，2005年全年地區(qū)生產(chǎn)總值173.09億元。涪城區(qū)境內(nèi)丘陵起伏，溝谷縱橫，地勢西北高，東南低，海拔在410—693米。區(qū)域內(nèi)平壩、河谷地帶多為沖積土，丘狀臺地和丘陵地帶多為黃壤、紫色土，農(nóng)田灌溉條件較好。
　　3.評價方法
　　3.1研究材料
　　以《1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃》為研究對象，為與土地利用總體規(guī)劃銜接，對1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，所采用的數(shù)據(jù)為《1997—2010年綿陽市涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃》。
　　3.2 評價指標(biāo)選取
　　評價指標(biāo)的選取基于土地利用總體規(guī)劃實施評價的對象、內(nèi)容和目標(biāo)，評價時遵循科學(xué)性、綜合性、主導(dǎo)性層次性、動態(tài)性和可操作性原則，根據(jù)涪城區(qū)的實際情況選取了5個一級指標(biāo)，17個二級指標(biāo)，具體見表1。
　　3.3 評價指標(biāo)的量化方法
　　根據(jù)所選方法的可操作性和涪城區(qū)資料的實際情況，選用數(shù)模型對指標(biāo)量化。
　　［１］。
　　3.4指標(biāo)權(quán)重測算
　　一般來說，根據(jù)數(shù)據(jù)的來源將權(quán)重確定的方法分為主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法兩類。客觀賦權(quán)法需要大量的樣本資料，而在土地利用總體規(guī)劃實施評價中，無法收集到大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)［２］。因此，為了合理地反映各指標(biāo)對規(guī)劃實施效果的貢獻程度，采用專家經(jīng)驗估算的方法，來確定各級指標(biāo)權(quán)重［３］。
　　3.5指標(biāo)的平均合成方法
　　綜合分析土地利用總體規(guī)劃實施評價的內(nèi)容，平均合成的方法選擇幾何平均值，該方法能顯示各指標(biāo)之間的差距。
　　評價方法為：
　　w為權(quán)重，k為各項指標(biāo)值。
　　3.6評價標(biāo)準(zhǔn)
　　根據(jù)研究結(jié)果表明：總評價值80≤C≤100時，良好，土地利用總體規(guī)劃在實施中社會、經(jīng)濟、生態(tài)各方面很協(xié)調(diào)，效果明顯；當(dāng)60≤C＜80時，土地利用總體規(guī)劃在實施中各方面比較協(xié)調(diào)，起到一定效果，較好；當(dāng)40≤C＜60時，土地利用總體規(guī)劃的實施作用不大，各方面有點不太協(xié)調(diào)，一般；當(dāng)20≤C＜40時，土地利用總體規(guī)劃實施情況比較糟糕，很多目標(biāo)難以完成，各方面不協(xié)調(diào)，較差；當(dāng)C＜20時，土地利用總體規(guī)劃實施情況很差，規(guī)劃如同虛設(shè)，基本沒有起到任何作用［４］。
　　4.評價結(jié)果
　　涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃各指標(biāo)平均合成后為77.78，處于“較好”評價等級，具體評價值見表1。該結(jié)果表明涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施情況總體良好。規(guī)劃實施以來，當(dāng)?shù)卣叨戎匾曂恋乩每傮w規(guī)劃的實施，以規(guī)劃為依據(jù)，以用途管制為手段，嚴(yán)格土地利用管理，并取得了明顯的綜合效果。效果指標(biāo)和執(zhí)行指標(biāo)得分相近，都處于較好等級。反映涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行指標(biāo)得到了較好的實施，并在實施過程中，較為注意妥善處理土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護的關(guān)系，促進了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而產(chǎn)生了相應(yīng)較好的社會效益和經(jīng)濟效益。同時，從中也反映了土地利用規(guī)劃在調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護中的作用，土地利用總體規(guī)劃及其實施，對經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護具有十分重要的意義。也可以看到，耕地保護目標(biāo)實施情況、建設(shè)用地滿足率、耕地總量與占補平衡率，以及環(huán)境改善率得分相對較低，有待提高。
　　5.結(jié)論及建議
　　根據(jù)評價結(jié)果顯示，涪城區(qū)土地利用總體規(guī)劃在實施過程中各方面比較協(xié)調(diào)，達到了一定的效果。但同時，規(guī)劃實施中也存在一定的問題、不足和困難。
　　5.1上輪規(guī)劃存在的問題
　　5.1.1耕地數(shù)量減少過快
　　涪城區(qū)城鎮(zhèn)周圍建設(shè)用地與農(nóng)用地特別是耕地之間的矛盾相當(dāng)突出，耕地減少數(shù)量過多過快。一是由于城市經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化水平比預(yù)期提高，非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)量較大；二是因為開展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是在規(guī)劃實施之后；三是在2001—2005年間，國家大規(guī)模開展生態(tài)退耕，退耕規(guī)模比規(guī)劃預(yù)計規(guī)模大。
　　5.1.2建設(shè)用地增速過快
　　現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模已超過上一輪規(guī)劃期末建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)。主要由于涪城區(qū)作為綿陽城市規(guī)劃區(qū)主體，社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，第二三產(chǎn)業(yè)用地需求較大，規(guī)劃預(yù)見性相對不夠。另外，在規(guī)劃初期，城市用地以粗放型發(fā)展為主，未能充分節(jié)約集約用地，使得建設(shè)用地增長過快。
　　5.1.3規(guī)劃實施缺少必要的彈性空間
　　上輪規(guī)劃自上而下開展編制，各類規(guī)劃指標(biāo)層層分解下達，具有很強的指令性和剛性。土地利用總體規(guī)劃作為超前性和長期性規(guī)劃，很難做到用地規(guī)模的準(zhǔn)確預(yù)測與合理分配，缺少必要的彈性空間，增大了規(guī)劃在實施過程中調(diào)整的頻率，影響了規(guī)劃實施的效率和嚴(yán)肅性。
　　5.2改進規(guī)劃的建議
　　5.2.1嚴(yán)格保護耕地
　　土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強土地資源管理的基本制度。通過嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地特別是耕地，實現(xiàn)土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地數(shù)量穩(wěn)定。
　　5.2.2重點控制建設(shè)用地和集約用地
　　隨著用地總量的擴大，既要適應(yīng)人口增長、經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)力布局調(diào)整的要求，又要反映產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)進步、生產(chǎn)率提高的趨勢，按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，堅持“控制總量、用好增量、盤活存量、提高效益”的節(jié)約集約用地目標(biāo)，發(fā)揮土地參與宏觀調(diào)控的作用，創(chuàng)新土地利用模式，提高節(jié)約集約用地水平，緩解土地供需矛盾，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，積極盤活存量建設(shè)用地，提高土地利用率。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模，糾正主要依靠擴大用地、經(jīng)營土地推進城鎮(zhèn)化的做法，努力經(jīng)營城市，提高城市土地利用效率。控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。
　　5.2.3圈外建設(shè)項目應(yīng)留有余地
　　上一輪規(guī)劃除省、市重點項目下達用地指標(biāo)外，沒有圈外項目用地指標(biāo)，涪城區(qū)很多項目無法納入規(guī)劃，制約了地方經(jīng)濟發(fā)展。由于未來圈外工業(yè)等項目用地的不確定性，建議適當(dāng)預(yù)留部分可調(diào)節(jié)用地指標(biāo)，以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要。
　　5.2.4充分考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)
　　隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口城市化、城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但上一輪規(guī)劃僅重點考慮了中心城市規(guī)劃區(qū)，其他鎮(zhèn)鄉(xiāng)場鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)指標(biāo)太少或無指標(biāo)，不符合農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移實際，應(yīng)予以調(diào)整。
　　
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　　項目來源：綿陽市國土資源局資助項目。
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