淺議基層信訪中的行政調解

　　摘 要:信訪制度作為我國社會政治領域的一種制度設計和經常性手段，可以看作是中國特色的社會矛盾緩解機制，被人稱作中國式的ADR模式。在我國進入社會重大轉型期以來，大規模的“越級上訪”、“進京上訪”和“集體上訪”不時觸動國家敏感的維穩神經。而在應對這一重大問題時，其中一個重要環節——基層信訪，卻沒有被引起應有的重視，其重大作用沒有得到有效的發揮。在基層信訪中，行政調解不失為一種有效處理信訪案件的重要手段。行政調解具有其獨特的功能與優勢，利于基層信訪工作效能的發揮，從而對大規模上訪和“群體性事件”等問題的預防與解決具有十分重要的意義。
　　關鍵詞:基層信訪 行政調解 ADR 龍港
　　中圖分類號：C912.3 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-008-02
　　
　　信訪制度作為我國社會政治領域的一種制度設計和解決社會矛盾的經常性手段，從其誕生至今在我國的政治生活中就扮演著一個重要且特殊的角色。信訪制度的功能主要表現在信息傳達、政治參與和糾紛解決，而時至今日，本應當是最末位和最次要的糾紛解決功能卻似乎首當其沖，使得原本應該通過正規的司法途徑解決的問題也進入到信訪渠道中來。近年來，大規模的“越級上訪”、“進京上訪”和“集體上訪”不時觸動國家敏感的維穩神經，沖擊國家的維穩底線而被高度重視。上訪大軍中的過半數是農民，其余的多是城市平民，換言之，上訪問題絕大多數來自基層。“據調查分析，在當前群眾信訪特別是群眾集體上訪所反映的問題中，……80%以上是應該通過基層調解也可以解決的問題。”①甚至有學者認為，“農民信訪問題解決了，信訪問題同樣也就解決了一大半。”②然而，我們卻很少聽到基層信訪的聲音，因為要么是信訪群眾繞開了基層政府直奔高層，要么是基層政府對信訪的“轉”、“拖”等做法使基層信訪被推向高層。顯然，信訪工作中的一個重要環節——基層信訪的重大作用沒有得到有效的發揮。
　　在基層信訪中，行政調解不失為一種有效處理信訪案件的重要手段。在我國，調解一般可以分為司法調解、人民調解和行政調解。行政調解即國家行政機關所作的調解，是指國家行政組織出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使爭議雙方當事人友好協商、互讓諒解、達成協議，從而解決爭議的方法和活動。③在構建和諧社會的時代背景下，黨和政府都十分重視調解對解決矛盾糾紛發揮的巨大作用，并在黨的十六屆六中全會上提出“大調解”工作體系，指出要“實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。”在基層信訪中，行政調解具有其獨特的功能與優勢，利于基層信訪工作效能的發揮，從而對“越級上訪”、“進京上訪”、“集體上訪”和“群體性事件”等問題的預防與解決具有十分重要的意義。
　　一、基層信訪中行政調解的優勢
　　行政調解具有專業性、靈活性、權威性、主動性和高效低成本等優勢，在基層信訪中起著其他矛盾糾紛處理方式難以替代的作用和優勢。
　　1.行政調解的主動性和權威性。行政調解與司法調解相比突出了主動性，即行政機關可以主動介入糾紛當事人雙方進行斡旋、調解。行政機關的早期主動介入可以掌控當事人矛盾糾紛解決的先機，對基層一般糾紛乃至基層信訪都可以使問題在萌芽狀態得到關注，不至于使矛盾進一步激化升級為“越級信訪”、“集體信訪”甚或“群體性事件”。
　　一般說來，第三方介入糾紛解決的效果取決于其在社會上和當事人心中的權威性，權威性越高，第三方越容易實現對糾紛的有效解決。相對于人民調解中的民間自治組織即人民調解委員會，行政主體以行政職權為后盾，作為調解主持人，具有較強的權威性，易使糾紛當事人信服。特別是在基層，對于土地問題或其他公共政策調整所引發的爭議，群體性、復合性的爭議，往往需要由行政主體來出面解決。盡管現在出現了繞開基層信訪而訴諸“越級上訪”甚至“進京上訪”的現象和對基層政府公信力的懷疑，而筆者認為這些現象的產生大多是由信訪制度本身的設計不科學所致，不能由此否定基層政府行政調解的權威性。另外，2010年8月28日第十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過的《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》），于2011年1月1日正式實施。其第33條第2款“人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”如果說在新法出臺前人民調解協議只具有民事合同的性質，行政調解一般參照人民調解，在效力上也只具有民事合同的性質，而新的《人民調解法》首次賦予人民調解協議的法律強制執行力，那么，行政調解參照人民調解，使之也具有了法律強制執行力。行政調解效力得到了加強，這無疑更有利于基層信訪中行政調解工作的開展，增強了行政調解的權威性。
　　2.行政調解的靈活性和成本低廉性。靈活、便捷、高效是調解的優勢。在基層信訪中，行政調解在操作上具有很大的靈活性。基層政府，尤其是鄉鎮政府不僅可以依據法律法規解決糾紛，而且還可以考慮社會一般的道德觀念、情理要求，使得糾紛結果既接近法理，又符合情理，實現法理與情理融合、實體與程序公正的統一，有助于有效解決爭議，使當事人獲得“非正式的正義”。④這樣可以彌補法律規范的不足與滯后，使行政調解能夠及時快捷地解決基層信訪案件中的問題。
　　行政調解作為國家行政服務于社會的一部分，不收取任何費用，相較于高昂的律師費、訴訟費和訴訟時間成本，基層群眾更傾向于選擇行政調解解決糾紛。另外，在基層信訪案件中，作為行政調解主持人的基層行政機關由于其行政服務于社會的職責，可以根據信訪案件中的特殊情況，比如糾紛當事人一方欠缺履行能力或生活困難等，在不違反原則的前提下給予困難一方一定的經濟資助或其他政策優惠。這樣，可以有效解決糾紛，比起一些司法判決的難于執行更具優勢。
　　3.利于政府職能轉變，樹立服務型政府理念。在構建社會主義和諧社會的背景下，行政調解對于政府而言有助于其轉變政府職能，塑造服務型政府理念，增強公民權利意識。尤其是在基層信訪中，行政調解對信訪案件的有效解決更加凸顯政府的執政能力和服務水平，利于促進社會公眾對政府工作的認同，增強政府公信力。同時，這也與我國當前正在推行的建設社會主義法治政府和服務型政府的目標相吻合。
　　二、行政調解在基層信訪中的應用困境
　　基層信訪中的行政調解雖具有自身的優勢，但在實踐中并非暢通無阻，現實中也遇到一些困境，制約著行政調解效能的發揮。
　　1.信訪機制的制度性拖延喪失調解良機。作為一種制度設計，信訪機制的設置和運行，其政治意義要遠大于其法律意義。換言之，信訪制度更主要的功能應該是前文提到的信息傳達和政治參與，而不是解決具體的法律糾紛。所以，國家一方面要保證信訪渠道的通暢，另一方面又要防止信訪機器承載和包攬太多的糾紛解決負擔。由于基層信訪部門無實在職權和充足的人力財力，往往對信訪案件進行“轉”、“拖”處理。基層政府在信訪方面的半制度化拖延之術，溫柔地實現了對大部分求決類、投訴類信訪事件的推卸，為上層分擔了部分憂愁。雖然這種拖延可以淘汰掉部分并不嚴重的事項，但也容易造成其他信訪案件矛盾的積累和升級，使基層政府喪失行政調解的良機。這樣，基層信訪中行政調解的主動性就被削弱了。
　　
　　2.行政調解在法律上的闕如。我國的行政調解在理論和實踐中受到的關注度不夠，在立法上缺乏整體性和系統性，沒有形成有機統一的行政調解規范體系。1990年頒布的《民間糾紛調解辦法》賦予鄉鎮政府對各類民間糾紛的調解權。2010年頒布的《人民調解法》附則第34條規定：“鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛。”也強調鄉鎮政府的行政調解權。但是，我國的行政調解是借助人民調解這個平臺來發揮其行政調解的作用的，在實踐中，鄉鎮通過建立綜治中心將鄉鎮人民調解委員會并入其中。這樣做的弊端顯而易見，即以人民調解名義進行行政調解，在實踐中混淆了行政調解與人民調解，容易讓群眾產生誤解，從而不利于行政調解優越性的發揮及其權威性的建立。
　　3.行政糾紛中行政調解的應用困境。目前，我國行政調解的范圍還不為寬泛。行政調解范圍大致局限于民事糾紛、輕微違法行為、權屬爭議及行政賠償和補償額爭議這幾個方面，而且還不涵蓋上述這幾個方面的全部。⑤由于我國對行政調解的關注度不夠，以及行政調解在法律上的闕如，致使行政調解的對象范圍有一定的局限性，具體行政行為引發的行政爭議和糾紛則不能通過行政調解解決。而在現實生活中，行政糾紛引發的信訪也占相當大的比重。比如，目前比較普遍的土地征用和房屋拆遷問題等，這些問題的處理一般都牽涉到行政管理部門，如果處理不當極易引起群眾集體上訪或群體性事件。理論界對于行政糾紛能否納入行政調解范疇，存在一定的爭議。一些專家學者認為，由于行政權責的一致性，行政主體無權處分行政權力，故而談不上調解。因此，行政調解在行政糾紛中的應用困境也制約著基層信訪案件的有效處理。
　　三、浙南龍港鎮政府的行政調解觀察
　　龍港鎮位于浙江省溫州市蒼南縣，是溫州五個“鎮級市”之一。2009年6月，溫州市委、市政府出臺了《關于推進強鎮擴權改革的意見》，將龍港鎮等5個地域廣、人口多、經濟發達的強鎮列入第一批市級試點鎮，要求其進一步完善強鎮基礎功能，提升行政服務管理水平，發揮特色優勢。
　　2011年2月份，溫州市政府對若干鄉鎮進行行政區劃調整，龍港鎮在調整計劃之列，調整后龍港鎮常住人口將由原來的26萬（近似值，下同）增加到50萬，其中還不包括35萬外來打工人員（其中登記在冊15萬，未登記的20萬）。⑥龍港鎮在其自身經濟的發展中無疑集結著不少的矛盾，基層信訪問題也比較突出。筆者在隨課題組對龍港鎮政府進行調研的過程中了解到鎮政府處理基層矛盾糾紛的一些做法。其中，鎮政府的行政調解工作在基層矛盾糾紛的化解、特別是在基層信訪中發揮的積極作用，成為十分突出的亮點。值得一提的是，近些年來龍港鎮行政調解結案率高達98.5%（當然包括基層信訪），調解結案后民轉刑案件至今保持零記錄。
　　龍港鎮行政調解的效能在基層信訪中得到了良好發揮，究其原因，筆者認為除了前文提到的行政調解的自身優勢，還在于龍港鎮政府對行政調解在基層信訪中的應用困境的準確理解與積極應對。
　　1.重視初信初訪，搶占行調先機。龍港鎮政府十分重視群眾的初信初訪，清晰地意識到對信訪案件的“轉”和“拖”不僅“忽悠”不了信訪群眾，反而更容易引起矛盾糾紛的積累、激化和升級，從而造成群體性事件等人們不愿意看到的惡果。因此，龍港鎮政府職能部門密切關注轄區內的社會動態，主動出擊，及時掌控基層矛盾和糾紛信息并進行分析和風險評估，積極發揮行政調解的優勢作用，將初信初訪案件解決在萌芽狀態。
　　2.對行政調解的財政支持。在基層信訪案件以及一般民間糾紛中，并非基層政府出面僅僅動動嘴皮子就能解決問題的。實踐中確實存在一些糾紛當事人因經濟原因而難以達成令雙方滿意的調解協議的情況，作為提供社會管理和行政服務的人民政府有著為群眾解決困難的責任與義務。龍港鎮政府每年投入30余萬元用于行政調解中對糾紛當事人的幫扶，由于沒有法律的明確規定，一般以墊付賠償金或者困難補助金的形式變相發放給當事人。⑦有了這樣的財政基礎，龍港鎮的行政調解就更容易見成效，這也是其他調解方式難以具備的優勢所在。
　　3.建立調解聯動機制。龍港鎮政府積極響應國家“大調解”工作體系的思路，十分重視基層調解工作，在人民調解、行政調解和司法調解有機結合的基礎上，建立調解工作各部門的聯動機制。各相關行政部門培養選拔優秀專職調解員，并經常集中到鎮政府調解辦進行現場辦公，現已建立交警調解、民警調解、工商調解等多部門聯動調解機制。
　　4.行政調解對行政糾紛的適度介入。行政調解在行政糾紛中的應用雖無法律明確規定，但在溫州一些地區的實踐中，以行政調解的方式實現行政主體與行政相對人的和解已有運用，并且收到了良好的社會效果。行政調解在行政糾紛中的應用，需要把握個“度”，因為具體行政行為的作出必然涉及兩方利益：一是群眾即行政相對人的利益，一是國家的利益。那么，行政調解在行政糾紛中的運用就應恰到好處，否則勢必損害一方利益。龍港鎮政府注重行政調解在行政糾紛中的運用，在一些由征地拆遷、重大工程項目建設等具體行政行為引發的行政糾紛中適度地介入行政調解。這樣做有著進退兩利的優勢：調解成功最好，調解不成則還可全面掌握相關利益群體的訴求意向與情緒，以便及時采取其他措施以免使事態惡化而引發集體上訪或群體性事件。
　　四、結語
　　信訪制度作為我國的一種本土性資源，在今天依然是具有生命力和合理性的，它可以在常規司法救濟不能或者不適宜的情形下開辟一條中國式的ADR（替代性糾紛解決機制）之路，以此補充現代法制的局限與不足。但是，也應該看到，大規模的“越級上訪”、“進京上訪”和“集體上訪”確實違背信訪制度的設計初衷。信訪群眾繞開基層政府直奔中央，在一定程度上確也反映出基層政府的公信力問題。所以，基層政府對群眾信訪案件的及時處理顯得尤為重要，基層信訪中行政調解的重要性和必要性也就不言而喻。然而，基層信訪中的行政調解在法律上以及在實踐中的應用困境時刻束縛著政府行政調解的手腳，因此，應當給予行政調解足夠的關注與支持，擴充行政調解的空間。
　　浙南龍港鎮政府的行政調解在基層信訪中的運用是比較得力的，其中的一些做法雖不為其獨有，但其為基層信訪問題的有效解決而作出的努力和嘗試是值得褒獎的。在此，筆者仍想強調龍港鎮政府對行政調解的經費投入以及在行政糾紛中對行政調解的恰當運用，其一些做法比如為促成糾紛當事人達成調解而建立的類似行政調解專項基金等，對其他地區甚或對行政調解的法律規范等方面都有一定的借鑒意義。
　　[基金項目：溫州市軟科學課題（編號：R20100024）]
　　
　　注釋:
　　①王永前.破解群眾信訪八大熱點.半月談，2003（11）
　　②李昌鳳.轉型時期農民涉法信訪問題探析.人大研究，2005（1）
　　③胡建淼.行政法學.法律出版社，2003
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