引導民間資本進入城鎮基礎設施建設的思考

　　摘 要：城鎮基礎設施是城鎮經濟發展的重要載體，是涉及國計民生的基礎產業，由于它建設投資周期長，資金需求量大，僅靠財政支出目前無法滿足要求。因此，要實現城鎮基礎設施的持續發展，積極引進民間資本投資就顯得十分重要。文章就我國目前城鎮基礎設施建設存在的問題和民間資本進入城鎮基礎設施建設的重要性及途徑進行了探討。
　　關鍵詞：城鎮基礎設施 問題 民間資本 開發利用 建議
　　中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-035-02
　　
　　所謂民間資本是民間用于生產經營、投資增值的資產，包括實物形態的固定資產、流動資產，貨幣形態的流動資產，以及投資、金融市場的虛擬資本等。它是相對于公共資本而言的，所有者不是國家而是私人（包括自然人和非公有性質的法人），其具有分散性、私有性、投機性和逐利性等特點。
　　城鎮基礎設施是構成城鎮存在和發展的硬件基礎設施。包括道路、橋梁、供水、供電、供氣、污水處理等公用事業建設等，它具有公益性、壟斷性和競爭性。公益性、壟斷性決定了它們提供產品和服務是社會性的；競爭性的特點決定了這類設施的建設可以通過市場來實現。
　　一、目前城鎮基礎設施建設存在的問題
　　1.投資總量嚴重不足。中國市政工程協會會長金德鈞指出，“從上個世紀90年代中期至今，我國城鎮基礎設施建設投資比例嚴重偏低，投資總量明顯不足，導致我國城鎮基礎設施建設投資與城鎮經濟發展極不協調。根據聯合國開發計劃署的研究，發展中國家城市基礎設施投資最好占固定資產投資10％~15％的比例，占GDP（國內生產總值）的3％~5％。據統計，我國目前城鎮建設基礎設施投資占固定資產投資的平均比重為9％，占GDP的比重平均為3％，未達到合理水平”。“十二五”規劃中，雖然加大了城鎮基礎設施投資力度，但相對于社會高速發展所產生的大量需求來看，我國對于城鎮基礎設施投資的比重還是偏低的，這將在一定程度上制約城鎮基礎設施建設的發展。
　　2.基礎設施缺乏統籌考慮且標準較低。目前大部分城鎮規劃水平不高，在定位、功能分區等方面缺乏科學設置和安排，供水、排水和熱力、燃氣以及電力等基礎設施專項發展與統一規劃缺乏相互銜接。同時，大多數城鎮限于財力，在基礎設施建設中始終堅持“盡力而為、量力而行”的原則，可建可不建的就沒有建設，可推后建設的就沒有提前建設，只是從保證基本使用的角度進行基礎設施建設，因此在建設標準上相對較低，缺乏前瞻性。
　　3.投融資主體單一，融資渠道狹窄。我國城建資金的傳統籌資模式主要有四個方面：一是政府財政撥款；二是城建維護費的使用；三是土地收益；四是銀行貸款。城鎮基礎設施建設的特殊性，使得這方面的投資，無論其是否具有競爭性和可經營性，長期以來一直是政府在包攬。同時，由于投融資政策、環境不成熟或者利益刺激不足等原因，民間資本很難進入。
　　二、引進民間資金進入城鎮基礎設施建設的必要性
　　對于城鎮基礎設施建設領域來說，民間投資具有增長潛力大、投資效率高的特點，從長遠來看，民間投資必將成為城鎮基礎設施建設資金的重要來源，有計劃、有針對性地引進民資參與基礎設施建設非常有必要。
　　1.有利于緩解政府的資金壓力，改變政府投資效率相對低下現狀。將大量非政府資金引入城鎮基礎設施建設，能迅速地改變基礎設施投資總量不足的現狀，解決建設、維護、更新基礎設施與服務的資金瓶頸，，使政府規劃建設資金不到位的項目盡早實施，提前實現社會效益、經濟效益和規模效益。同時，相對于民間投資而言，政府資金使用者的利益與收益并無直接的利益關系，無法做到與民間投資那樣精打細算，導致政府投資的資金重復建設嚴重，使用效率低下等現象。
　　2.有利于風險的有效分擔。盡管大多數基礎設施的服務需求穩定、政府關心、社會關注等諸多特點，但是同樣存在投資風險。政府與私人企業合作建設公共基礎設施，雙方依據分工和回報各自分擔風險，將建設項目的一部分風險轉移給私人企業，從而減輕政府投資風險。
　　3.有利于促進基礎設施領域里的市場化運作。引進民間資本將基礎設施的建設、經營和管理市場化，可以改變傳統體制下我國城鎮基礎設施的發展政府包攬過多的弊端，更能充分發揮市場機制的作用，破除基礎設施產業的壟斷性。
　　三、民間資金進入城鎮基礎設施建設的建議
　　2010年3月24日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究確定了鼓勵和引導民間投資健康發展的政策措施，出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，這將為民間投資持續、健康發展迎來新一輪的發展“春天”。現筆者就如何啟動民間資金參與城鎮基礎設施建設，提出以下幾點建議：
　　1.實現政府與民間資本之間的效益“雙贏”，增強民間投資意愿與信心。一般來說，影響民間投資主體決策的因素有兩個方面：一是基礎設施服務的價格或收費標準，該因素直接決定著民間資本的盈利能力；二是基礎設施投資的風險程度，該因素直接決定著民間資本的投資成本。由于城鎮基礎設施的投資規模通常較大，回報期較長，不確定因素多，對于政府的財政而言，希望民間資本參與到項目投資中來，從而可以實現資金上的保證，提前完成各項基礎設施的建設；同時，民間資本又以追求利潤的最大化為目的，為了讓民間投資者有合理的投資收益，就必須推行基礎設施項目建設的市場化運作，實現政府與民間投資者之間的效益最大化。在經濟發達的美國，政府允許基礎設施企業自主定價，使民間資本的投資回報率高于市場一般利率水平，并采取一系列措施降低基礎設施的投資風險，使民間資本可以“大膽”向基礎設施投資，如私人投資近80億美元修建的阿拉斯加石油管道，被認為是世界上規模最大的一項私人資本投資的基礎設施工程。此外，美國政府還制定了刺激投資和保障投資者權益的法律規章，靈活運用財政和金融政策工具，保持宏觀經濟的基本穩定，增強民間投資者信心。在經濟景氣時期，實行比較穩健的財政支出政策，以平衡的財政政策為目標，避免過大赤字對民間投資產生擠出效應。20世紀90年代經濟繁榮時期，克林頓政府的基本財政政策目標是實行預算平衡，提高高收入階層的消費稅以削減赤字，聯邦赤字大幅度減少，最終出現大量盈余，宏觀經濟出現低通脹、高就業和高增長的局面，造就了民間投資大繁榮的形勢。在經濟景氣下滑時期，積極的財政政策和擴張性的貨幣政策并用，財政上實施擴大支出與減稅的政策措施，貨幣政策上則實施低利率水平等刺激融資和投資的措施，以維持和刺激經濟景氣，維護民間投資的意愿與信心。
　　2.創新城鎮基礎設施建設的籌資機制，放寬民間投資的準入，構建政府和民間共同投資的新格局。從一定意義上講，基礎設施同其他商品一樣，一經建成就具有使用價值和價值，它既要為生產和生活服務，也要在服務中實現價值補償。因此，必須根據不同項目性質，制訂不同的政策，助推民間資本與政府投資項目的有效對接，鼓勵和引導民間資本采取獨資、合作、聯營、集資、參股以及特許經營等更加靈活多樣的方式投入基礎設施項目建設。（1）對預期有收益或通過建立收費補償機制可以獲取收益的基礎性項目，采用政府授予特許經營權方式向民間資本開放，由投資者負責籌資、建設、運營、回收投資、償還債務等一攬子事務，經營期滿后該項目無償移交給政府；（2）對已建成投產的政府經營性基礎設施項目，可采用轉讓給民間經營，以提高政府投資能力。例如日本出售國營電報電話公司股份所獲取的資金，用于某些無力自籌資金的基礎設施部門。日本的這種NTT資本模式（即資產盤活式）并沒有因民營化而喪失，而是轉化成為公路等形式的另一種基礎設施。（3）對投資額大的交通（公路、港口）、衛生（醫院）、教育（學校）等重大基礎設施和公共事業項目，主要用兩種方式引導民間資本流向，分擔項目風險、共享投資收益。一是“筑巢引鳳式”，比如日本在進行鹿島工業區的開發建設時，中央政府和地方政府直接投資4000億日元，引導私人企業投資1.5萬億日元；二是“聯合投資式”，即將民間資本和經營能力，引入政府的投資事業，如日本的關西機場，就是由中央政府、地方公共團體和民間企業共同投資建設的。
　　3.建立健全民間投資政策、法規，保障民間投資的合法地位和投資退出機制。2010年國家出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中鼓勵和引導民