構建基層央行“四位一體”會計監督機制的思考

　　摘 要：針對當前基層央行各類監督手段的職能與局限性，文章通過分析基層央行“四位一體”會計監督機制的基本框架及推行“四位一體”監督機制的現實障礙，給出了完善基層央行“四位一體”會計監督機制的建議。
　　關鍵詞：基層央行 “四位一體” 會計監督
　　中圖分類號：F830.1 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）08-197-02
　　
　　加強對人民銀行會計工作的風險監督，防范和化解人民銀行自身風險，確保會計核算“零風險”、“零案件”目標的實現，是當前基層央行工作的重中之重。近年來，基層央行案件發生的緣由，無不與“監督失控”或“監督不到位”有關。因此，采取有效措施，整合監督資源，發揮監督合力，提高監督效能，構建“大監督”工作機制很有必要。但是，基層央行目前的實際情況是監督體系不健全，監督力量較分散，合力難以形成，事前、事中監督工作難以到位，存在不少制約構建“大監督”工作機制的因素。為有效防范基層央行業務風險，必須轉變思想理念，樹立“大監督”意識，建立統一高效的監督管理模式，并努力完善中央銀行風險監督制度體系，加大監督檢查的力度和頻度。
　　一、當前基層央行各類監督手段的職能與局限性
　　1.基層央行監督部門的職能。一是事后監督中心進行的事后監督。這是人民銀行于2002年下半年推出的一項旨在強化內控監督、防范資金風險的重要舉措。從事后監督中心機構設置上看，大部分地市中心支行設有獨立的監督中心，少數中支與內審、紀檢監察等合署辦公。從監督內容看，以本級及所轄支行會計營業、國庫、發行等會計業務為事后監督的內容，對全轄每日發生的相關業務進行事后集中、全面審核和監督，監督頻率為每日監督。從而使一些問題能夠及時發現，并加以控制。二是內審部門的審計監督。內審部門依據財政、金融法規對本行及所轄行的各項業務活動和財務收支的真實性、合法性、安全性和有效性進行監督，是人民銀行的綜合再監督部門。通過全面審計、專項審計、離任審計、后續審計和內控評審等方式對各項業務活動、財務活動、內部控制和內部管理情況進行定期與不定期相結合的監督和再監督。它行使著《中國人民銀行法》賦予的加強內部監督管理的法定職能。三是紀檢監察部門的執法監察。執法監察是紀檢監察部門的一項基本職能和履行職能的重要手段，是對人民銀行依法行政行為實施的再監督、再檢查。紀檢監察部門通過對個人在執行業務過程中的行為和表現進行監察，實現對本系統同級管下級領導干部和工作人員執法行為的監督。
　　2.人民銀行現有各種監督手段的局限性。（1）事后監督中心的異步監督存在監督不及時和層面狹窄的問題。首先，中支事后監督中心對縣市支行會計業務監督受路途的限制存在時滯性；其次，會計賬務核算監督與實物管理流程監督分離；第三，事后監督中心上收縣市支行各項原始會計資料檔案，實行集中管理，縣市支行發生的業務差錯，其初始情況在縣市支行無法查實，削弱了縣市支行內控的實效性；第四，監督存在空白點，財務監督尚未納入事后監督中心的監督范圍，為風險發生留下隱患。（2）內審監督的工作性質使內部風險的檢查防范存在不確定性。內審工作規范的運作程序要求現場審計前，提前將審計內容、期限、開展現場審計的時間告知被審計單位，為被審計單位應付現場審計預留了空間。許多日常工作中存在的問題通過突擊整改躲過了審計，甚至一些違法問題也因提前掩飾而長期不能暴露。而且內審機構對違規行為及違規者缺乏處理權，整改約束乏力，被審計對象屢查屢犯問題十分突出。（3）紀檢監察部門的執法監察因職權所限而鞭長莫及。一般來講，紀檢監察部門有線索才能開展執法監察，工作上處于被動。受目前地市中心支行人員素質、數量等限制，難以對業務工作執行政策的情況深入了解，每年只能選擇少數項目開展執法監察。
　　值得重視的是，由于上述各類監督方式自身的局限性，在基層央行業務繁雜、人員偏少、業務素質不齊、科技應用水平不高的情況下，各種監督資源分散使用，監督效果和效率都不明顯，內部風險難以控制在合理范圍內。2008年底發生在人民銀行宣化縣支行工作人員挪用農村信用社備付金存款案件就是一個典型事例。為此，務必采取有效措施，充分發揮現有各類監督資源的整體效能。
　　二、基層央行“四位一體”會計監督機制的基本框架
　　1.“四位一體”監督機制的基本框架。建立“四位一體”的監督體系，樹立監督工作一盤棋思想，實現監督一體化、監督資源共享化、監督責任明確化。（1）實行監督資源的合理兼并。結合機構設置和人員缺乏狀況的實際特點，創建由紀檢、監察、內審、事后監督組成的“四位一體”監督機構，統稱內審監督科，在管理上由多頭向集中轉變，設一名科長抓全盤工作，下設三名副科長分管紀檢、監察、內審、事后監督工作，除內審人員不得參與事后監督具體工作外，其他人員在各類檢查中穿插使用，實現人力資源的充分共享，努力形成大監督新格局。（2）建立統一的監督制度體系。將紀檢、監察、內審、事后監督各自的監督檢查制度辦法進行整合，以一整套監督制度辦法來規范監督檢查行為，主要包括：《事后監督信息互通制度》、《現場檢查信息互通制度》、《非現場檢查信息共享制度》、《監督人員AB崗兼崗制度》、《風險導向分析會制度》、《風險隱患崗位重點監督制度》等十余項制度；建立《監督檢查資料庫》、《監督檢查分析資料庫》等，實現監督檢查資源的充分共享，提升監督檢查信息成果轉化的時效性；建立自我約束機制，通過制訂《監督人員崗位責任制》、《監督人員崗位獎懲制度》等約束激勵機制，規范監督部門和監督人員的行為，不斷提高監督效果。（3）構建監督聯動分工機制。通過監督機制的整合，做到了監督檢查同部署、同檢查、同落實，監督定位由模糊性向精準化轉變；同時實行首查負責制，在時間和空間上避免重復檢查。事后監督定期將檢查發現問題通過《事后監督信息互通制度》與內審崗共享；內審人員通過《風險導向分析會制度》對這些問題分析研究的基礎上，確定現場監督項目；內審部門將監督發現的問題及整改建議定期與紀檢監察部門共享，從而實現監督職能的互補，降低監督成本，減少風險隱患。（4）推行業務風險適時動態監督。通過內審、執法監察、事后監督等監督信息的整合，認真執行風險導向形勢分析制度，分析風險的易發、多發部位和關鍵環節，分析帶有普遍性、傾向性的問題，排查風險點，確立重點監控對象，并根據不同時期、不同對象有針對性地實施監督防范，使業務風險控制逐步走向動態化管理，既節省現場檢查的人力、降低頻率，又能較好地發揮監督部門的合力作用。（5）為管理決策層提供信息支持。推行“四位一體”監督機制，能夠使監督資源得到充分共享，監督信息溝通和提煉得以實現；定期不定期地監督信息報告制度，能夠使領導管理層及時了解和掌握本行在內部管理和內部控制過程中發生的問題及成因，為有效防范風險案件提供決策依據。
　　2.“四位一體”監督機制的實踐成效。一是為有效控制業務風險提供保證。“四位一體”監督機制的推行在監督和保障全行業務部門、重要崗位工作人員依法高效合規履職方面發揮重要作用。能夠有效促進業務部門自覺加強內部管理，健全內控機制，增強內控優先和風險意識，規范業務操作行為。劣績檔案和責任追究制配套措施的推出能夠使業務部門遵守制度、合規操作，也能夠使屢查屢犯、檢查不實、監督不力等現象得到有效遏制。同時，也能夠為進一步完善內控機制建設提供有力保障。二是能夠促進各項工作健康發展。“四位一體”監督機制的科學實施，能夠為基層央行構建一個嚴密的監督網絡體系，通過黨風廉政建設考核辦法、業績、劣績檔案、責任追究制度與目標任務考核和績效工資考核有效結合，能夠形成有效的激勵獎懲機制，促進各部門工作效率的提高和工作水平的提升。三是促使監督人員綜合素質不斷提高。“四位一體”監督機制的實施，能夠消除過去各自為政、監督效率不高的現象。監督資源的充分共享，能夠不斷增強監督人員的危機意識和責任意識。問責制的推行能夠使監督人員的主動學習意識得到充分發揮，促使監督人員形成重學習、重交流、重質量的良好工作氛圍，監督檢查發現問題、分析問題、解決問題的能力不斷增強，從而促進監督檢查整體水平的提高。四是提高監督效果的權威性。通過機制整合，能夠拓展內部控制的廣度和深度，實現監督手段的共享，主要是將內審、事后監督的“查”與紀檢監察的“處”有機地結合起來，增強監督活動的嚴肅性、有效性，逐步實現人力資源的共享以及監督結果的專業性、權威性和有效性。
　　
　　三、推行“四位一體”監督機制的現實障礙
　　1.職能定位亟待明確。目前，基層央行的“三定”方案尚未正式下發，部分基層央行雖然進行了一系列整合監督資源的實踐，但目前上級行的監督部門仍然是分設的，這樣對下級行來說，監督工作的開展仍存在工作源頭多元化的特征，開展工作時面臨著“上面千條線、下面一根針”的壓力。
　　2.信息共享利用效率亟待提高。傳統的監督工作，主要是滿足合規和真實性方面的要求，各階段的監督檢查工作基本上是獨立的。在工作組織上，一般呈現獨立的線條型模式；在問題的判斷上，由于局限于業務線條的視角下，就可能出現“知其一、不知其二”的現象。缺乏連貫性反映全貌又可供分析的信息數據，歷次監督檢查成果往往是孤立的，沒有形成一個綜合的數據庫，監督部門之間難以實現監督成果和信息的充分共享，更缺乏對數據資源的橫向比對、縱向比較和綜合分析。
　　3.業務發展精細化管理亟待監督手段的提升。在金融電子化日益發展的背景下，基層央行的各項工作，特別是金融業務管理和操作方式，也隨之不斷發展進步，越來越呈現出精細化的特征。與之相適應，為有效加強內控，防范風險，對監督檢查工作也提出了精細化管理的客觀要求。一方面，相應的業務內控制度、監督檢查方式和手段相對滯后，有些制度前后銜接不夠，缺乏實用性，難以跟上業務發展的需要；另一方面，身處專職監督崗位的人員，即使業務熟練，也很難保證及時熟悉多個崗位業務的最新變化。由此，出現了業務工作精耕細作，監督工作精細化監督不足的問題。
　　四、對完善基層央行“四位一體”會計監督機制的建議
　　 1.基層央行“三定”方案應明確大監督機制的職能定位。目前，人民銀行各分支機構的“三定”方案正在調研醞釀階段。因此，建議人總行結合工作實際，對如何整合人民銀行分支機構的監督資源在充分調研的基礎上，給予明確的定位，建立一種責任明確、信息共享、職能互補、整體聯動的內部監督模式，以此降低監督成本，實現內部監督管理工作的高效運行。
　　 2.加強信息整合，提高條塊化監督的辨識力。一是建立一個能夠涵蓋監督檢查工作各個方面的基礎數據庫。按業務進行分類，包括歷次監督檢查的報告、整改意見書以及與監督檢查有關的業務規章制度，形成一個內容完整、查詢方便的數據庫。二是建立監督查處問題臺賬制度，定期對查處問題的整改落實情況進行逐條勾兌；按季對前期監督檢查中查出問題的整改情況進行通報，督促被監督部門認真整改。三是建立風險評價制度，監督部門對查出問題進行分部門分類別管理、定期對各部門發現問題的趨勢變化做出分析，劃分風險級別，進行定期預警提示，提高條塊化監督的辨識力和成果運用。
　　 3.通過加強人力整合，提高精細化監督的能力。一是充分利用計算機和網絡技術，開發相關的監督操作程序，對各項業務進行實時監控，設置各類業務風險點檢測模塊，讓系統通過分析各項業務的基礎數據，自動對每項業務的風險狀況進行評價、預警。二是建立監督工作人才數據庫，對監督人員進行知識化分析、結構化調配、模塊化編組，實行監督人員知識和能力的優化組合、交叉互補、相互促進；強化同步跟進機制，做到業務發展一步，監督就跟進一步，保證監督與業務發展同步跟進，為精細化監督提供人力資源、知識支撐，保障監督工作精耕細作。
　　（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）
　　（責編：芝榮）