商業銀行保障房貸款探析

　　保障性住房建設的任務重，資金需求量大，我國在“十二五”期間計劃建設3600萬套保障性住房，建設資金需求約5.1萬億元，需要通過地方政府及保障房建設企業自籌、金融機構貸款解決3萬億資金。商業銀行作為社會建設的主要力量，應積極響應黨中央的號召，為國計民生的重大工程貢獻力量，在風險可控的原則下，優先給予貸款支持。商業銀行有效開展保障性住房開發貸款業務的關鍵在于，密切關注有關政策動向，準確把握政策內涵。在對國家政策準確解讀的前提下，有的放矢，嚴格執行人民銀行和銀監會的指導意見，適時調整商業銀行有關信貸政策，從借款主體、擔保方式、區域發展等方面實施差別化信貸政策。同時，商業銀行要發揮綜合業務優勢，保障性住房建設提供綜合化金融服務，成為保障性住房建設的主要金融服務機構。
　　
　　商業銀行保障房建設的金融服務發展現狀
　　以保障性住房開發貸款為主
　　目前，商業銀行向保障性住房建設項目提供的金融服務以保障性住房開發貸款為主，包括廉租房開發貸款、公租房開發貸款、經濟適用房開發貸款、兩限房開發貸款和其他保障性住房開發貸款。人民銀行和銀監會相繼出臺了經濟適用房貸款管理辦法、棚戶區改造貸款管理辦法、公租房金融服務的通知等相關文件，為商業銀行開展業務指明了方向。
　　保障房開發貸款占比較低，但占比逐年提高
　　保障性住房開發貸款屬于房地產開發貸款的品種之一，在大型商業銀行的房地產開發貸款中，保障性住房貸款余額占比普通較低。截至2011年中，工行、農行、建行、交行的保障房開發貸款余額在房地產開發貸款余額中的占比分別為2.74%、1.93%、2.82%和14.57%。從2009年至2011年中期，商業銀行的保障性住房開發貸款占比呈現逐年上升態勢，尤其是交行的保障性住房開發貸款在房地產開發貸款中的占比最高，2009年末、2010年末和2011年中的占比分別為3.23%、12.13%和14.57%。
　　保障房開發貸款已成為房地產開發貸款的新增長點
　　2011年上半年，保障性住房開發貸款累計新增908億元，占房地產開發貸款累計新增貸款的43.3%；且保障性住房開發貸款比年初增長54.8%，高出同期房地產開發貸款比年初增速48.3個百分點。在2011年上半年，工行、農行、建行和交行的保障房開發貸款增長率分別為1.47%、5.66%、4.36%和26.22%，高于同期各行房地產開發貸款的增長率。尤其是農行，在2011年上半年房地產開發貸款增長率出現負增長，但保障性住房仍保持了較高的增長率。
　　2010年，大型商業銀行保障性住房貸款的年增長率都在20%以上，農行的保障性住房貸款增長率最高，達到了51%。從工行、農行、建行和交行的保障房開發貸款增長率與房地產開發貸款增長率的對比情況來看，工行、農行和建行的保障性住房開發貸款增長率均遠高于同期房地產開發貸款增長率，但交行的保障性住房開發貸款增長率低于同期房地產開發貸款增長率。
　　保障房開發貸款以經濟適用房開發貸款為主
　　與廉租房等保障性住房相比，由于經濟適用房可以出讓產權、資金回籠速度較快、貸款期限較短，商業銀行主要貸款支持經濟適用房開發項目。例如，建設銀行的保障性住房開發貸款中，經濟適用房開發貸款的占比高達80%。
　　保障房開發貸款在保障性住房總投資中占比不高
　　2011年，住建部公布建設計劃，計劃開工1000萬套保障房，年度投資約1.3萬億元，資金來源包括：中央財政撥款1030億元，地方財政撥款4000億元，通過社會機構投入和保障對象及其所在單位籌集8000多億元。2011年上半年，全國保障性住房開發貸款累計新增908億元，如下半年保持同樣增量，預計全年累計新增1800億元，在保障性住房建設資金中約占14%左右。
　　
　　商業銀行開展保障房金融業務存在的問題
　　銀行欠缺激勵政策
　　保障性住房建設是國家大力倡導建設的民生工程，人民銀行和銀監會先后制定下發了多個指導辦法，指導商業銀行在遵循商業原則的前提下，向符合條件的項目公司發放貸款。但同其他商品房項目相比，保障性住房建設項目利潤率低，不能支付過高的利息，在目前信貸資源偏緊的情況下，商業銀行為了提高綜合收益，傾向于對能獲得較高綜合回報的公司發放貸款。
　　項目運作機制和盈利模式不清晰
　　保障性住房在各地開展的進度差異較大，部分地區的保障性住房項目存在運作機制不清晰的問題。目前，北京、上海、天津、重慶、南京等城市已成立了專門的保障性住房融資平臺，并制定了相關政策，保證保障性住房建設項目的質量過關、分配公平、管理規范。但在中西部地區，由于財政收入偏少，用于保障性住房建設的資金較少，政府相關的政策制度不完善，保障性住房項目缺乏成熟的運作模式。
　　公租房和廉租房項目普遍存在收入不能覆蓋本息的問題。由于經濟適用房和限價房帶有產權性質，并在5年后可以上市轉手交易，本質上是商品房，不具有公共產品特征，政府已逐步加大了公租房和廉租房等出租類保障性住房建設，公租房和廉租房將逐步成為保障性住房的主體。但這兩類保障性住房均以租金收入作為項目的收入來源，普遍存在項目收入不能覆蓋貸款本息、資金回流慢、成本回收時間長等問題，且缺乏公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，在貸款期內容易產生租賃糾紛，會影響貸款本息正常收回。
　　項目主體運作風險和合法性風險
　　由于保障性住房的收益很低，開發商逐利的本性使其在工程質量、開發品質、銷售力度等方面的積極性都明顯不如商品房開發項目，且國家尚未落實保障性住房建設項目法人責任制、招標投標制、合同管理制、工程監理制，對工程質量、建設進度和資金使用的監督力度不夠，往往會導致工程質量差、銷售進度慢、資金回籠慢等問題，形成貸款難以歸還的局面。例如，近期海南發生了縮水鋼、問題涂料進入保障性住房項目事件。此外，對于在商品住房項目中配建一定比例保障性住房的項目，開發企業經常通過保障性住房建設來拉長項目總體開發周期，減緩整個項目的銷售進度，以達到長期占用信貸資金和轉移銷售回款的目的。
　　保障性住房項目的開發貸款條件比一般商品房開發貸款的條件低，且受政府工程等因素影響，往往會使商業銀行忽視對其項目合法性的認定。例如，有的保障性住房項目未取得政府部門關于項目的批件、批復以及建設項目所需的四證，建設項目資本金投入未達到項目總投資的法定比例，項目規劃設計不符合國家相關規定等。甚至部分項目存在以保障房項目立項，實際建設商品房的問題。而對項目許可的真實、有效性以及合理性等審查不嚴往往會產生風險。
　　抵押擔保不足和貸款期限過長
　　保障性住房開發貸款的擔保風險主要體現在以下幾個方面：一是項目土地抵押受限制，即保障性住房項目的土地大部分為劃撥土地，用途限于建設保障性住房，部分城市的國土部門無法辦理抵押手續；二是轉讓對象受限制，保障性住房產權為有限產權，其轉讓對象和受讓對象均受到一定限制，轉讓者需滿一定年限才有權轉讓，若仍作為保障性住房性質的，受讓人需符合購買保障性住房條件；三是轉讓價格受限制，有的地方政府要求，轉讓保障性住房獲得的收益需向政府補齊，這使得銀行在處置這些有限產權的保障性住房時，獲得的償債資金較少。
　　保障性住房開發貸款的期限從3年至15年不等，按照人民銀行相關辦法的規定，經濟適用房項目貸款期限一般為3年，最長不超過5年；廉租房建設貸款期限最長不超過5年；公共租賃住房項目貸款期限原則上不超過15年，已達到了商業銀行固定資產貸款的最長期限，因此，公租房開發貸款存在期限較長的問題。由于貸款期限較長，貸款期間的市場風險、信用風險和操作風險將相應增大，對商業銀行的風險管理水平提出更高的要求。
　　
　　
　　對商業銀行開展保障房金融服務的建議
　　出臺激勵政策，鼓勵銀行發放貸款
　　人民銀行和銀監會需要出臺一些鼓勵政策，從考核機制、貸款規模、監管政策等方面給予政策傾斜，激勵商業銀行主動發放保障性住房貸款。例如，從考核機制上，降低保障性住房貸款的資本計量系數，減少商業銀行關于保障性住房貸款的經濟資本占用；從貸款規模上，單獨對商業銀行核定保障性住房貸款額度，不占用商業銀行的新增貸款規模；從房地產監管政策上，單獨統計保障性住房貸款，獨立于房地產貸款統計口徑之外，對于保障性住房貸款增長較快的商業銀行，適當予以獎勵。
　　深入調查研究，實行差別化政策
　　區別于商品房住房項目，為貫徹國家建立保障性住房體系的戰略，商業銀行應針對保障性住房的五大類品種，制訂各品種的貸款管理辦法，在已推出的經濟適用住房貸款、廉租住房貸款等貸款業務品種的基礎上，根據商業原則加快探索信貸支持公租房建設、棚戶區改造等新模式，在2011年人民銀行和銀監會共同發布的《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》基礎上，制訂和完善公共租賃住房等保障性安居工程貸款管理辦法，加強貸款管理，對負責公共租賃住房建設的地方政府融資平臺公司實行名單制管理，自主決策、自擔風險，并采取切實措施確保貸款資金用于保障性安居工程項目。
　　堅持商業原則，優選項目予以支持
　　商業銀行需堅持商業原則，不論政府投資性質的項目還是社會投資性質的項目，都要認真考察項目自身的盈利能力和償債能力，確保項目自身的收入可以覆蓋銀行貸款本息，選擇運作機制和盈利模式清晰的項目予以支持。面對政策市場機遇，商業銀行應果斷出手，積極營銷，有效開拓保障性住房市場。重點支持經濟發達區域商品房價格上漲較快城市、交通便利、公共及配套設施建設較為齊全、開發企業實力較強、合法性手續齊備的優質保障性住房開發項目，避免介入房地產市場不規范城市、項目規劃設計不符合保障性住房有關規定、未納入年度保障性住房建設計劃或合法性手續不齊備的項目。
　　商業銀行獲取優質保障性住房項目的主要途徑有：從地方政府和住房保障與住建委獲得重點保障性住房項目名單，通過項目調查評估，評估項目的盈利能力和償債能力，評價項目的運作模式是否可行。此外，商業銀行要從政府融資平臺類貸款充分總結經驗，以便把控保障性住房貸款風險。從某些方面，政府融資平臺貸款與保障性住房貸款有相似之處，兩類貸款都需要注重考察地方政府的財政實力，確保項目自身收入不足以歸還銀行貸款時，地方財政有實力支付保障性住房的回購或建設資金，從而置換并歸還銀行貸款。
　　鎖定重點客戶，注重風險防范
　　商業銀行選擇有運作經驗和資金實力的主體作為借款人，主要目標客戶包括大型房地產企業、有資金實力的保障房投資平臺。對直轄市和重點省會城市，可單獨制訂保障性住房支持政策，將直轄市、計劃單列市、省會（首府）城市從事保障性住房建設的融資平臺及房地產企業等列入支持類客戶名單，在符合規定的前提下，向資本金充足、治理結構完善、運作規范、自身經營收入能夠覆蓋貸款本息的保障性住房建設項目發放貸款。商業銀行應鼓勵直轄市、計劃單列市、省會（首府）城市分行通過與國土部、土地儲備中心及保障性住房融資平臺簽訂合作協議，確定授信額度，加大保障性住房支持力度。
　　商業銀行在發放保障性住房貸款前，要重視合法性手續和資本金到位情況的調查，對于合法性手續不齊備的項目和資本金未全部到位的項目，堅決不能發放貸款。為加強貸后資金監管，建議采取“一個項目，兩個專戶”模式，對于存在配建保障性住房的項目，將貸款按投資比例進行分割，建立商品房開發貸款和保障性住房開發貸款兩個專戶，分別進行資金封閉監管，專款專用，并分別按銷售進度或期限等制定合理的還款計劃，有效防控風險。
　　創新信貸方案，提供綜合服務
　　商業銀行可以借鑒政府土地儲備貸款和高校房地產開發貸款的運作經驗，采用政府回購款質押方式和收入賬戶質押方式，解決保障性住房開發貸款項目抵押擔保不足的問題。此外，由于公共租賃住房和廉租房的租金收入一般不能覆蓋貸款本息，商業銀行可以通過與當地相關管理部門和承貸企業協商，綜合調配保障性住房建設的其他資金，用于按期歸還銀行貸款。
　　通過綜合化金融服務，不但可以提高商業銀行的綜合收益，還有利于商業銀行分散貸款風險。國家已允許保障性住房建設項目通過多種渠道融資，商業銀行可為保障性住房開發企業提供綜合化金融服務，幫助企業發行企業債、信托基金等。商業銀行還可與住房公積金中心合作，發放保障性住房委托貸款。此外，保障性住房建設項目作為源頭項目，可以聯動上下游多個關聯企業，商業銀行以支持保障性住房項目為基礎，聯動營銷政府相關部門的財政撥款賬戶、建設企業資金賬戶、中低收入人群的按揭業務等。商業銀行的投資銀行部門可以聯動信托公司、保險公司等機構，為保障性住房建設企業研發投行新產品，拓寬企業的融資渠道，提高銀行的中間業務收入。
　　（作者單位：中國農業銀行公司業務部）