歐洲主權(quán)債務危機對我國地方政府債務管理的啟示

　　近期，隨著國際評級機構(gòu)下調(diào)希臘、葡萄牙、西班牙國家主權(quán)債務評級后又下調(diào)了意大利國家主權(quán)債務評級，歐洲主權(quán)債務危機出現(xiàn)進一步惡化的趨勢，歐元區(qū)經(jīng)濟出現(xiàn)極大的風險性并導致全球經(jīng)濟出現(xiàn)不穩(wěn)定性。由于中國經(jīng)濟對穩(wěn)定世界經(jīng)濟金融的重要性，中國地方債務是否也會像歐元區(qū)一樣出現(xiàn)危機，也成為當前世界關注的一個重點，特別是國際貨幣基金組織近日對中國地方政府債務風險給予極大關注和擔憂。本文擬重點研究當前我國地方債務風險與歐洲主權(quán)債務危機本質(zhì)區(qū)別，并通過歐洲主權(quán)債務危機成因的分析，探討對我國地方政府負債管理的啟示。
　　
　　歐洲主權(quán)債務危機產(chǎn)生的深層次原因
　　貨幣政策與財政政策兩大政策工具不能協(xié)調(diào)使用
　　隨著歐洲中央銀行的成立，歐元區(qū)各國貨幣政策納入統(tǒng)一的機制，但財政政策仍各自為政。財政政策是結(jié)構(gòu)調(diào)控的政策，貨幣政策是總量調(diào)控的政策，一般情況下，二者有一個合理科學的組合搭配，缺一不可。由于財政政策與貨幣政策的調(diào)控目標和調(diào)控機制不同，只有兩種宏觀政策協(xié)調(diào)使用才能對國民經(jīng)濟運行有效調(diào)控，最終達到既定的社會與經(jīng)濟發(fā)展目標。歐元區(qū)用統(tǒng)一的貨幣政策“一刀切”，卻沒有相應的財政政策相配合，宏觀經(jīng)濟調(diào)控實質(zhì)上出現(xiàn)了“跛足”現(xiàn)象，各國不能“創(chuàng)造貨幣”，因此只能依靠各自的財政政策來發(fā)展經(jīng)濟和調(diào)控貨幣。兩個最重要宏觀調(diào)控工具的分割，極大制約了歐元區(qū)各國運用各自的經(jīng)濟貨幣政策調(diào)控本國經(jīng)濟金融的空間和能力。歐盟各國加入歐元的一個重要條件是各國的負債不能超過GDP的3%，主權(quán)債務不得超過本國GDP的6%。這一制度性規(guī)定有其合理性，但在一定程度上制約了其他重要經(jīng)濟政策的應用。導致歐元區(qū)宏觀調(diào)控政策結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)先天缺陷，又加上歐元區(qū)沒有制定統(tǒng)一的財政政策，導致所有成員國都將本國財政政策運用到極致，各國財政政策都已突破以上兩條警戒線。特別是自2008年全球金融危機以來，歐元區(qū)各國為了自保，大都采取大規(guī)模擴張的財政政策來刺激本國經(jīng)濟，其結(jié)果導致主權(quán)債務風險快速積累，并演化成為可能殃及全球經(jīng)濟的主權(quán)債務危機。
　　歐元區(qū)各國經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以調(diào)整
　　歐元區(qū)沒有統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策與勞動力政策，僅憑統(tǒng)一的貨幣政策，難以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、外貿(mào)出口和勞動力流動與轉(zhuǎn)移，致使歐元區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)明顯的“馬太效應”。如沒有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢、出口優(yōu)勢以及勞動力優(yōu)勢的希臘、葡萄牙、西班牙、意大利、愛爾蘭等國經(jīng)濟發(fā)展在歐元區(qū)被“邊緣化”，競爭力較強的德國和法國壟斷歐元區(qū)統(tǒng)一貨幣政策和市場帶來的經(jīng)濟“紅利”。結(jié)果在歐元區(qū)出現(xiàn)強國越強，弱國越弱，強國帶不動弱國，弱國拖累了強國的現(xiàn)象。歐元區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的整體優(yōu)勢與市場競爭整體優(yōu)勢不但沒有體現(xiàn)，反而在世界經(jīng)濟發(fā)展的格局中呈現(xiàn)被逐步弱化的趨勢，使得整個歐元區(qū)經(jīng)濟增長乏力。
　　歐元區(qū)缺少整體的解困機制和救助機制，成員國之間互救作用非常有限
　　歐元區(qū)決策機制極為復雜，重大決策都要通過所有國家全民公決一致通過才能確定，使得歐元區(qū)在重大危機爆發(fā)時，難以一個整體迅速做出反應并制定相應對策。如此次主權(quán)債務危機首先在希臘爆發(fā)，固然有希臘自身的經(jīng)濟實力較弱和充分利用赤字財政發(fā)展經(jīng)濟有關，但援助機制缺陷導致危機進一步擴大，這一點也是全世界公認的。
　　畸形的收入分配制度積累了大量的危機隱患
　　二戰(zhàn)以后，歐洲各國紛紛建立了以高福利為特色的社會收入分配制度和社會保障制度。首先，從工資水平看，歐洲各國以高工資著稱，相當一部分國家工資增長一直高于GDP增長速度，財政收入呈現(xiàn)寅吃卯糧，捉襟見肘。其次，歐洲建立起一個高福利的制度，高福利涵蓋了社會的各個領域。相當一部分成員國財政收入勉強維持與工資福利持續(xù)攀升形成明顯對比，畸形的收入分配制度給政府財政帶來巨大壓力，危機的隱患通過高收入與高福利不斷積累，此次歐洲主權(quán)債務危機是這種畸形高福利政策的總爆發(fā)。
　　國際市場投機進一步推動歐洲主權(quán)危機。市場投機行為打著金融創(chuàng)新的幌子，通過金融衍生產(chǎn)品的投機幫助歐盟部分國家在加入歐元區(qū)時造假。如高盛公司幫助希臘為加入歐元區(qū)造假就是一個典型的例子。而歐元區(qū)類似的國家不在少數(shù)。一旦市場出現(xiàn)風險，這些國家的危機很快就會顯現(xiàn)出來，難以救助。
　　
　　我國地方債務風險與歐洲主權(quán)債務危機的本質(zhì)區(qū)別
　　我國地方政府負債是改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)的一種較為特殊的融資現(xiàn)象，是隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快、投融資體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變而逐漸發(fā)展的。地方政府負債產(chǎn)生和發(fā)展的深層次原因是地方政府財政事權(quán)不對等及2008年以來應對國際金融危機的現(xiàn)實性因素。其積極作用在于：首先，地方政府通過融資平臺舉債在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動城市化進程中發(fā)揮了巨大作用。特別是在地方公益性基礎建設項目中更是發(fā)揮了舉足輕重的作用。從投資項目看，地方政府融資平臺主要投資在基礎建設項目方面。其次，地方政府通過融資平臺舉債為應對2008年以來的全球金融危機，對我國經(jīng)濟企穩(wěn)回升作用明顯。2008年國際金融危機爆發(fā)以來，中央政府提出了擴大內(nèi)需、保民生、調(diào)結(jié)構(gòu)等一系列措施，其中擴大基礎性建設是一個最重要的措施。地方政府對中央的投資共給予6萬億元的地方資金配套，地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了各地基建項目投資力度，在全球經(jīng)濟普遍下滑的情況下，保證了我國國民經(jīng)濟較快增長以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。最后，地方政府通過融資平臺舉債啟動了我國大規(guī)模的惠民工程，在一定程度上改善了人民的生活水平，提高了生活質(zhì)量。
　　我國地方政府負債是通過地方融資平臺實現(xiàn)的，融資平臺的實質(zhì)是項目融資，資金主要投向具有經(jīng)濟和社會效益的項目，形成大量有市場價值的資產(chǎn)，相當一部分融資平臺項目具有穩(wěn)定性和充分收益性的特點，可以帶來增值效益。這些收益可以作為償債資金來源。所以，我國地方政府融資平臺的融資負債與歐洲主權(quán)債務危機中政府債務多用于彌補公共財政赤字在本質(zhì)上是不同的。
　　首先，從舉債目的看，我國地方性政府債務，特別是地方融資平臺形成的債務，主要是用于各地基礎投資建設，最終形成了大量資產(chǎn)，其中部分資產(chǎn)可長期直接受益，一些沒有直接受益的項目也具有較好的社會效益。
　　其次，我國政府舉債比重遠遠小于當前債務發(fā)生危機的歐美國家，2009年國家有關部門開始對地方債務平臺進行調(diào)研清理，國家審計署專門組織力量對全國各地政府債務進行了嚴格審計，審計結(jié)論是，我國地方政府的累積債務相對于償還能力，風險總體可控。從宏觀指標看，我國政府債務余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不到50%，遠低于發(fā)生債務危機歐美國家。
　　再次，地方政府擁有較多的可變現(xiàn)資產(chǎn)。由于我國經(jīng)濟正處于快速增長期，地方政府財力也相應增長較快，相對于負債規(guī)模，地方政府具有較強的償債能力。
　　最后，由于我國實行了政府管理職能與投資者職能相互分離。地方政府融資平臺一般運作是由具有獨立法人資格的公司實體承擔投融資者及其責任，政府通過這些融資平臺籌措建設資金，融資平臺通過獨立的市場運作獲得收益，保證還款來源，承擔償債責任。同時，融資平臺的作用不僅僅是籌措建設資金，還在整合公共資源和協(xié)調(diào)政府建設職能方面發(fā)揮了較好的作用。
　　綜合看，我國地方政府融資平臺的主要作用表現(xiàn)為：在評估我國地方政府債務風險時應看到，我國地方政府債務風險與歐元區(qū)債務風險性質(zhì)不同，我國出現(xiàn)大規(guī)模的地方政府債務危機不會發(fā)生。但對地方債務平臺中存在問題和可能出現(xiàn)的風險絕對不能掉以輕心，因為，風險有一個傳導和放大的可能，如2008年美國的次債危機就是一個典型的例子。我國地方政府融資平臺項目中，也有一部分公益項目的未來還款不能保證或存在不確定性，在一定程度上存在債務償還風險，關于這個問題一定要有清醒的認識。
　　
　　
　　我國地方政府負債存在的主要問題
　　地方政府違規(guī)向銀行出具財政擔保協(xié)議
　　由于地方融資平臺承擔的基建項目主要以公益項目居多，這樣的項目一般都不能完全通過項目未來自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還銀行貸款，為支持這類基建項目融資，部分地方政府以擔保人的形式向銀行提供財政擔保協(xié)議甚至是財政保底的協(xié)議，使得一些不具備還款能力的融資平臺能得到銀行信貸支持。根據(jù)我國有關法律規(guī)定，地方政府不能作為債務擔保人，不能成為銀行的第二還款來源，政府財政部門出具的各種擔保也并不具備法律效力。所以，凡是以這種形式為平臺公司提供擔保的貸款都存在潛在的風險。
　　地方政府超越自身還款能力舉債
　　2008年以來，借中央擴大內(nèi)需、保民生戰(zhàn)略的實施，部分地區(qū)地方政府為了加快自身經(jīng)濟建設，超出地方財力以外大量盲目立項，再通過政府融資平臺籌集配套資金，使得融資平臺公司債務在短期內(nèi)迅速增加，個別地區(qū)政府償債率達到100%以上，根據(jù)國際慣例，一般情況下政府償債率的警戒線為20%。如果此種狀況得不到根本改變，最終的結(jié)果可能是地方政府有還款意愿，卻無還款能力。
　　融資平臺公司相互擔保，銀行貸款實質(zhì)上以信用形式發(fā)放，進一步增加還款風險
　　部分融資平臺公司貸款雖以擔保形式發(fā)放，但其擔保方自身也是平臺公司，當借款的平臺公司無力償還銀行貸款而導致銀行向擔保方追索時，會導致提供擔保的平臺公司也陷入財務困境，這種連鎖現(xiàn)象會使得分散的平臺貸款的風險集中爆發(fā)。如果發(fā)生大面積平臺貸款集中違約，最終可能導致我國銀行系統(tǒng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。
　　部分政府融資平臺貸款采取借新還舊方式，不能及時反映潛在風險
　　為了減少融資成本，部分融資平臺公司更多的采取借新還舊的方式，期限內(nèi)只還利息等短款長借等做法，實際上將貸款平臺的風險掩蓋起來，貸款到期日風險可能集中爆發(fā)。另外部分銀行對平臺貸款管理過于粗放，放貸后沒有對貸款用途進行跟蹤監(jiān)測等，導致監(jiān)管部門不能對平臺貸款風險進行綜合衡量。
　　
　　歐洲主權(quán)債務危機對我國規(guī)范地方政府負債管理的啟示
　　不能完全走政府主導的投資拉動型經(jīng)濟發(fā)展模式
　　希臘經(jīng)濟基礎薄弱，加入歐元區(qū)后又面臨更大的生存壓力，在私人投資不旺的情況下，國家將政府投資作為推動經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。借助2004年雅典奧運會的東風，希臘大量舉國內(nèi)外債務，投向基礎設施建設。當長期投資和短期借款期限匹配出現(xiàn)問題時，希臘債務危機爆發(fā)在所難免。長期以來，在拉動經(jīng)濟發(fā)展的三個主要動力中，投資一直是我國政府特別是地方政府促進經(jīng)濟建設和發(fā)展的最主要手段，2008年以來的全球性經(jīng)濟金融危機中，我國出口嚴重萎縮，內(nèi)需一時很難短期內(nèi)提升，增加固定資產(chǎn)投資成為拉動經(jīng)濟增長最主要的動力。因此，今后相當一段時期內(nèi)，如何改變過度依靠投資拉動國內(nèi)經(jīng)濟增長，特別是地方政府依靠舉債推動地方基礎建設，降低中國經(jīng)濟對出口的依賴，盡快調(diào)整經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)，提高消費對經(jīng)濟增長的貢獻度成為當務之急。而其中有效防止地方政府過度負債而出現(xiàn)的債務匹配問題，成為未來我國經(jīng)濟能否平穩(wěn)健康運行的關鍵所在。
　　防止房地產(chǎn)投機風險爆發(fā)帶來的系統(tǒng)性經(jīng)濟金融風險發(fā)生
　　美國的次貸危機，希臘、愛爾蘭等國主權(quán)債務危機都蘊含了房地產(chǎn)泡沫的問題，危機最早也由房地產(chǎn)過度投機引發(fā)。目前，我國地方政府負債的償債在相當程度上是靠地方政府賣地回籠資金，為此，部分地區(qū)的地方政府把發(fā)展房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)和財政收入的主要來源，不斷刺激和吹大房地產(chǎn)泡沫。由于房地產(chǎn)市場與金融體系密切相關，房地產(chǎn)的不穩(wěn)定很快會傳導到金融體系的不穩(wěn)定甚至導致金融體系系統(tǒng)性風險的爆發(fā)，必須吸取美國及歐元區(qū)等國房地產(chǎn)泡沫引發(fā)系統(tǒng)性風險的教訓，抑制房價過快增長，從根本改變地方政府依靠賣地籌集資金償還負債的狀況。
　　地方政府政府負債必須量力而行
　　歐洲主權(quán)債務危機根本原因就是政府債務負擔超過了自身的承受能力，從而引發(fā)違約風險。雖然我國目前財政赤字與GDP 之比遠低于3%，與總債務之比低于20%（遠低于國際警戒線的60%）。審慎性優(yōu)于發(fā)達國家，短期內(nèi)不存在爆發(fā)主權(quán)債務危機的可能。但是，我國地方政府違規(guī)擔保問題較嚴重，存在巨大的財政結(jié)構(gòu)性風險，我國地方融資平臺的資金大約80%以上來自于我國銀行體系，一旦地方政府融資平臺負債風險爆發(fā)，勢必會對我國金融系統(tǒng)形成巨大沖擊。必須將地方政府負債納入地方預算管理，嚴格控制地方政府無償還能力的負債。
　　不要輕易建立或加入亞洲貨幣聯(lián)盟或亞洲共同貨幣區(qū)
　　歐元統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財政政策之間的矛盾在這次危機中一覽無遺，難以調(diào)和，目前，國內(nèi)外要求以中國為主導，盡快建立亞元區(qū)或亞洲貨幣聯(lián)盟呼聲較高，亞洲相當一部分發(fā)展中國家在謀求區(qū)域貨幣所代來的一系列貨幣、金融開放帶來的好處時，同時又追求各國財政自主。以人民幣為主建立亞洲貨幣聯(lián)盟，表面上是抬高中國的地位，實際上將會給中國帶來類似德國目前所面臨的危機。因為，一旦實施貨幣一體化而缺乏相應的財政政策協(xié)調(diào)，當類似希臘危機發(fā)生時，亞洲各國特別是中國將面臨同樣的壓力和風險。從目前的情況看，必須先把中國自己的事情辦好。
　　（作者單位：湖北經(jīng)濟學院金融學院）