直面央企雙層董事會

　　寶鋼集團、神華集團、中鐵工的經驗對其他央企具有重要的借鑒作用，但既不是最終模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革過程中央企根據企業的現狀，探索出的具有企業特色的過渡措施，這些做法不能說哪一個最好，只是給其他探索者以啟迪，不能照搬照抄
　　
　　雙層董事會是必然
　　
　　近年來，央企改革取得了很大進展和成效，盡管大多數央企的母公司還不是國有獨資公司或國有控股公司，但是央企49.4%的總資產進入了上市公司，54.9%的營業收入、72.4%的利潤和79.4%的凈利潤來源于上市公司，可以說大多數優質資產已經進入包括上市公司在內的股權多元化的公司制企業，公司制股份制已成為央企及其各級子企業的主要組織形式。一批企業，如中交、中鐵建、中鐵工、中國南車等，90%以上的主營業務資產集中于一家上市公司；而資產主要集中于一家上市公司且占比超過50%的央企40家左右。另一批企業，集團業務資產分板塊或業務的上下游，分散于兩家以上的上市公司。
　　遵照黨中央、國務院關于國有大中型企業建立和完善現代企業制度的指示精神，從2004年2月開始，國務院國資委按照《公司法》的要求，在央企探索建立適應國有獨資企業特點的公司治理、建設規范的董事會，幾年來，這項工作穩步推進，目前戶數已經30余家。隨著改革逐步深化，一些央企主業資產實現了整體上市，無論整體上市的形式是只有一家上市公司還是多家上市公司，都會存在兩級董事會。在實際工作中，如何處理好兩層級董事會之間的關系，如何解決母公司董事會與上市公司董事會決策事項和內容容易重合的問題，必然成為改革進程中需要解決的問題。尤其對于主業資產集中于一家上市公司的情況，由于存在一個“殼公司”（指絕大部分資產已經上市或改制為多元投資主體的企業，僅有少量資產和作為上市公司股東存在的集團母公司），解決雙層董事會的問題顯得更為迫切。
　　從另一個角度看，即使集團母公司不建立董事會，但隨著集團資產進入了多元投資主體的多級子企業或其他獨立的法人實體，也會存在“雙總部”（即上市公司總部和集團公司總部）的問題，在集團母公司對所出資企業管控模式方面一樣需要創新。“雙層董事會”、“雙總部”、母子公司管控模式，可以看作是公司治理的不A2DEs3x6eEblfPQvDfMJgQ==同表現形式，是央企進行董事會建設、深化公司制股份制改革一定階段必然面臨的問題，是現代企業集團母子公司治理的問題，其他所有制企業發展到一定程度，也同樣會遇到類似問題。因為，所有權和經營權相分離，是現代大型企業的主要特征，都存在層層代理關系，而在這些層層代理關系中，必然會存在上、下級董事會即雙層董事會。建立董事會、監事會、經理層以及董事會秘書、董事會運作支持機構等，僅僅是建立了公司治理的組織架構，實現公司治理組織結構各方面的協調運轉，形成一種各自發揮作用、相互協調運轉的機制，實質上是公司治理的內涵。所以，研究和從根本上解決“雙層董事會”的問題，需從公司治理的角度入手，根據企業實際，不斷創新母子公司管控模式。
　　國有企業主營業務資產整體上市后，大都存在一些不能進入上市公司的資產和人員（盡管不希望這樣）。這就必然涉及兩個問題，一是整體上市后上市公司的股權誰來持有，二是不良資產或不能進入上市公司的資產誰來管理和整合。國資委直接持有、央企母公司持有或者是營造一個或若干個持股機構來持有都是可行的選擇。如果由央企母公司持有多家上市企業的股權，央企母公司實質上就是持股機構或控股公司（純粹或混合型）；若央企主營業務資產主要集中于一家上市公司，母公司實質上就成為“殼公司”，最應當探索的一條路就是把“殼公司”消號，由國資委或營造的持股機構（無論名稱叫資產經營公司還是其他機構，以及是否還有其他職能）直接持有上市公司股權，以減少代理層級，降低代理成本，提高效率。
　　
　　國資委直接持股并無法律障礙
　　
　　關于國資委能否直接持有上公司股權的問題，學術界一直有爭論。反對者認為直接持股會造成政企不分，難以與其他出資人擔當平等的民事責任，以及存在小股東訴訟等風險。支持者從降低交易成本、提高國資監管效率等方面進行了論證，并例舉上海市、深圳市國資委已經開始嘗試直接持有國有控股上市公司。筆者認為：國資委直接持有上市公司股權法律上已經沒有障礙。國資委的定位在中央文件和有關法律法規中已有清晰的描述。如2003年頒布施行的《企業國有資產監督管理暫行條例》第10條規定，“所出資企業及其投資設立的企業，享有法律、行政法規規定的企業經營自主權。國資監督管理機構應當依法支持企業依法自主經營，除履行出資人職責以外，不得干預企業的生產經營活動。”2008年頒布實施的《企業國有資產法》第5條提出了“國家出資企業”的概念，國家出資企業包括了國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司；第6條規定“國務院和地方人民政府應當按照政其分開、社會公共管理職能與國資出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責”。《企業國有資產法》第12條進一步明確了出資人代表對企業的權利，“對國家出資企業依法享有資產受益、參與重大決策和選擇管理者等”。這些法律法規盡管沒有特別提出國資委可以直接持有上市公司股權，但國資委是國有企業（包括國有控股、參股的多元投資主體的企業）國有股東的代表，與其他法人股東、自然人股東一樣，享有《公司法》規定的股東權力，這一點已經不言而喻。
　　而至于國資委持股會造成新的政企不分，筆者認為國資委的產生正是實現政企分開的產物，國有企業與國家出資人在法律上已經具有清晰的權力邊界，而且不能簡單地將國資委對國有企業行使的監管職能等同于“政府監管”，從上面的分析也可以看出，其實國資委是作為所監管企業公司治理的一個層面或環節而實現出資人功能的，“監管”實質上就是站在出資人角度來看公司“治理”的一種表現形式。
　　當然，國資委直接持股還有些問題需要解決，如國資委直接持有同多家上市企業的股權，是否會涉及到同業競爭、關聯交易的問題，是否容易引發國際上認為國家操縱的誤解以及可能成為民事訴訟對象等。也就是說，是國資委直接持股、是營造若干個持股公司持股還是由集團母公司作為控股型公司持有上市公司股權，法律上沒有障礙。但是，沒有障礙并非一定要固定一種模式，可以通過試點進一步探索，形成符合企業發展規律、具有中國特色的治理模式，使代理關系中的各個層級都能有共同的價值取向，責、權、利清晰且對等。
　　
　　三大模式可借鑒但勿照抄
　　
　　具體到一個集團公司而言，如何解決企業內部雙層董事會、雙總部的問題，實質上就是建立與企業定位以及與企業實際情況相適應的母子公司管控體制，是一項很個性化的東西。根據母公司的定位，國際上將母子公司管控體制大致劃分為四種類型：控股型（如淡馬錫私人控股有限公司）、戰略型（如荷蘭殼牌石油公司）、經營型（如杜邦公司、日本東京電力公司、美國太平洋天然氣公司、法國EDF公司等）、職能型（如日本的愛信精機公司等）。當然，實踐中具體模式也不局限于上述四種，可能會衍生出多種模式，但至于采取何種模式，需要根據央企在國民經濟中的地位、作用，以及企業戰略發展的要求和實際情況具體確定。
　　為妥善處理雙層董事會、雙總部的問題，央企結合自身情況，進行了積極探索，不斷創新，做了大量富有成效的工作。寶鋼集團有限公司、神華集團有限責任公司、中國鐵路工程總公司針對董事會建設過程中出現的雙層董事會問題，結合自身實際，在實踐中摸索出了一套具有自身特色的經驗和做法。個人認為，這些經驗對其他央企具有重要的借鑒作用，但既不是最終模式，也不能看作是央企管控模式的方向，而是改革過程中央企根據企業的現狀，探索出的具有企業特色的過渡措施，這些做法不能說哪一個最好，只是給其他探索者以啟迪，不能照搬照抄。具體到每一家央企，采取哪種方式的管控模式，需要結合企業的自身情況，從工作實際和促進企業發展的角度出發，進行積極探索、大膽創新。具體到寶鋼集團、神華集團、中國鐵路工程總公司三家企業的做法，個人有以下膚淺的認識和看法：
　　
　　寶鋼集團的做法有以下幾個特點：一是寶鋼股份占集團公司總資產的57%、凈資產的60%、利潤總額的70%；除寶鋼股份外，其他資產還有40%。與神華集團、中鐵工相比，上市公司占集團公司的資產和利潤的比重要低一些，集團公司董事會和上市公司董事會決策事項、范圍完全可以分開，不會存在充分決策的問題。二是兩層董事會的事權劃分清晰、程序明確。寶鋼集團對所出資企業采取戰略管控型的管控模式，決定了集團公司董事會不但提供方向性以及戰略層面的指導和協調，而且要適度介入所出資企業的業務，如寶鋼采取“受限”與“不受限”兩種情況，并分別制訂工作程序，制定了兩層董事會工作職責。三是在所出資企業設立董事會、監事會，派出股東董事，建立董事的評價和問責機制。明確董事按照個人職業判斷對授權事項進行表決，與有些派出董事按照集團意見表決的做法相比，責任主體更加清晰。四是注重發揮集團公司職能部門的服務、支撐作用，對重大事項早期介入，利于集團公司與所出資企業的縱向溝通，利于戰略意圖的貫徹落實。五是需要嚴格執行企業控制和管理制度執行，通過發揮協同效應創造價值。這種做法，對職能部門人員的整體素質、權力的約束要求比較高，各部門和公司治理相關方對自身的定位要有清晰的認識，并能夠按照職責行事。
　　神華股份是神華集團唯一的上市公司，集中了公司的主要優質資產，總資產、凈資產、主營業務收入和利潤總額，分別占神華集團的62%、67%、69%和91%。集團存續企業有神華集團61%的員工，業務涉及資源擴展、產業培育、協同服務等職能。神華集團建立了以外部董事為主的董事會，董事會成員與股份公司董事會成員重合度比較高，過半數董事雙向進入，決策的效率比較高，集團公司戰略規劃的制定和實施在子公司得到了比較好的體現，適應了當前階段公司戰略管控一體化的要求。神華集團董事會和股份公司董事會工作各有側重，集團母公司董事會側重于戰略、產業培育和國家戰略等職能，股份公司董事會專注于優良資產的運營等，責任比較清晰，能夠實現協調運作，較好地解決了雙層董事會的問題。在現有治理框架下，需要進一步探索調動兩級董事會工作的積極性和責任感，加快推進集團公司整體上市的步伐。
　　中國鐵路工程總公司是第二批董事會試點企業，在集團公司建立了以外部董事為主的董事會，并在董事會的推動下進行了整體改制和上市，公司主營業務和人員基本上都進入到了上市公司，母公司只有一小部分存續資產和一些歷史遺留問題。在集團母公司基本已成為“殼公司”的情況下，再按照央企董事會試點的制度性安排，母公司建立以外部董事占多數的董事會已經沒有意義。中鐵工的做法是虛化集團公司董事會，按照中國資本市場監管的要求，做實、做強上市公司董事會，實現決策主體下沉，中鐵工主要履行法律賦予的股東職責。上市公司董事會既有不少于三分之一的獨立董事，也有外部董事，內部人擔任董事的人員不超過董事會成員的半數。這種做法的好處，不但是決策主體、責任清晰，效率比較高，而且把國務院國資委在央企推行董事會建設的制度性安排與證券市場的監管要求實現了很好的結合，有利于防止內部人控制、提高決策的科學性以及改善上市公司治理。這種做法需要按照資本市場規則，調整國資的監管方式，母子公司關系要從管理轉向治理，依法規范公司治理相關方面的關系，實現責、權、利的對等。
　　（作者系武漢大學經濟學博士）