推進農村信用社產權制度改革的幾點思考

摘 要：新一輪農村信用社改革使我國農村信用社重新煥發活力，“花錢買機制”效應日益顯現，但農村信用社在產權制度和管理體制方面的改革仍需深化。本文針對農村信用社產權制度改革取向和管理體制方面存在的問題，提出了根據農村經濟發展特點、遵循市場原則、合理定位產權制度發展方向、理順管理體制的有關建議。

關鍵詞：農村信用社；產權制度；管理體制；改革

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)12－００72－０2 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.20

隨著農村信用社改革的推進，農村信用社的改革重點轉移到如何進一步實現“明晰產權關系，完善法人治理”的產權升級轉換上。根據“三農”經濟特點，遵循市場導向原則，和諧處理農村信用社利益相關各方，成為當前亟需認真研究的問題。

一、深化農村信用社改革的有利條件

新一輪農村信用社改革經過歷時八年多的穩步推進，通過資金支持政策的正向激勵，在當地政府等有關各方的大力支持下，農村信用社長期積累的沉重歷史包袱逐步得到有效化解，資產質量和財務狀況明顯改善，“三農”服務功能有所增強，社會信譽大為提高，“花錢買機制”的政策效應日益顯現。

1.資本實力明顯增強，資金支持落實到位

改革啟動以來，農村信用社采取多種措施提高資本實力，優化股權結構，不斷增強抵抗風險的能力。在增資擴股等一系列措施作用下，全國農村信用社資本充足水平明顯提高，農村信用社的資本充足率2002年末的-8.5%增至8.3%（截至2011年6月末）。增資擴股增強了農村信用社的資本實力，緩解農村信用社長期積聚的體制型風險，彌補所有者缺位起了良好作用，為經營機制轉換奠定了良好基礎。

2.產權制度改革穩步推進，法人治理結構日趨完善

全國各地農村信用社積極探索股份制、股份合作制和合作制等各種產權制度，組建農村商業銀行、農村合作銀行、以縣（市）為單位統一法人社和縣（市）轄區內兩級法人社等多種組織形式；省級政府、省聯社和監管機制的職責分工初步形成：絕大多數農村信用社（農村商業銀行、農村合作銀行）都搭建了“三會一層”的法人治理結構。截至2011年6月末，全國共組建農村商業銀行115家，農村合作銀行216家，組建以縣（市）為單位的統一法人機構1954家。

3.資產質量持續改善，整體經營效益顯著好轉

通過各種措施降低不良貸款以減輕農村信用社經營包袱是本輪農村信用社改革試點的一項重要內容。全國農村信用社采取了加大清收不良貸款力度、接收和處置抵債資產、經營利潤核銷壞賬以及地方政府捐贈和置換優質資產等一系列措施，努力減輕農村信用社的歷史包袱，取得明顯成效。全國農村信用社的財務狀況逐步改善，盈利能力穩步攀升。

4.各項業務快速發展，支農服務功能有所增強

隨著農村信用社改革試點工作穩步推進，全國農村信用社業務規模不斷壯大，發展勢頭良好，作為農村金融主力軍和聯系農民群眾的金融紐帶的作用進一步增強。2011年6月末，全國農村信用社各項存款達到9.5萬億元，近五年來年均增長18%，農村信用社投放農村的貸款總量突破6.4萬億元，五年來以年均15%的速度增長。

二、當前農村信用社改革面臨的問題

農村信用社改革試點雖然取得了可喜的階段性成果，但是離改革的最終目標還有相當大的距離，一些重大方向性問題不明確等問題，正日益成為阻礙農村信用社進一步發展的重要因素。

1.產權改革進程參差不齊，部分地區產權組織形式過分保守

由于各方面的原因，各地區農村信用社產權制度與組織形式進一步改革的步伐明顯不一。從全國農村信用社產權制度改革整體步伐來看，全國已建立農村商業銀行115家、農村合作銀行216家，全國農村信用社有4/5完成以縣（市）為單位的統一法人工作。但是從區域比較來看，成立農村商業銀行和農村合作銀行的主要集中在“長三角”地區，而“珠三角”等其他經濟相對發達地區的產權升級則相對偏慢。因此，根據地方實際，在試點獲得寶貴經驗的基礎上，選擇合適的產權制度模式將是這些地方下一步需要重點考慮的問題。

2.農村信用社產權模式與地方經濟發展水平不相適應，阻礙了農村信用社進一步發展

經濟發展的區域差異性決定了農村金融發展程度存在明顯的不平衡。位于經濟相對發達地區或者毗鄰大中城市郊區的農村信用社，在此輪改革政策激勵下“脫胎換骨”后，其現行產權制度的弊病日益顯露，已越來越難以適應新形勢的發展要求。例如“長三角”與“珠三角”等地區的農村信用社，由于地處工業化、城鎮化程度很高、商品經濟發達的城市或城鄉結合部，農業產值低，其服務對象已不是傳統的“三農”，而是已基本城鎮化的中小企業和城鎮居民，與一般商業銀行的服務對象已基本相同。經濟的高度非農化決定傳統的農村信用社面臨著與商業銀行在同樣的客戶環境下求得生存與發展的競爭問題，而農村信用社現有的組織形式、業務功能已不適應客戶要求[1]。

3.省聯社定位不明確將影響農村信用社經營管理體制改革與發展

省聯社作為組織和推動農村信用社改革的一種過渡性制度安排，為了完成這一職責而被賦予了代表省政府行使行業管理的行政權力。但在實際工作中，省聯社往往利用這一行政權力追求自身的做實做大做強，追求大一統的實際控制。如通過推行數據系統的大集中和統一名稱信用卡的發行，實現對人、才、物及信貸的實際控制。對農信社行政管理的強化和越位，不利于基層農村信用社的自主發展和經營機制的轉換。對高管人員的推薦任免有悖于行業自律管理的定位，不利于經營機制的轉換。對農信社經營管理的過度干預不利于農村信用社的自主發展。省聯社上收各聯社資金量過大，集中營運、集中使用，降低了各獨立法人的資金利用率和當地信貸投放，也容易帶來貸款集中風險。

4.股東軟約束下農村信用社的行為短期化影響改革目標的有效落實

當前，農村信用社的股東約束力不強，農村信用社事實上的約束來自政府和有關監管方，這種現狀容易使農村信用社的經營管理行為短期化，許多措施和做法可能成為下一步發展的障礙。部分農村信用社沒有真正從制度上加強風險控制和提高資產質量，沒有切實改善經營管理，沒有真正改善資產質量，沒有有效形成股東利益最大化的市場化價值取向[2]。

三、下一步改革建議

隨著農村信用社改革試點取得階段性成效，下一步改革工作重心必須逐漸轉移到深化和完善產權制度與管理體制改革上來。按照市場化和商業可持續原則，從保護地方政府和農村信用社股東積極性出發，區別定位不同地區農村信用社的產權組織模式和管理體制，推動農村信用社改革深化。

1.明確農村信用社產權組織形式的發展方向

一是以建立現代金融企業制度為目標，大力推進農村信用社產權制度改革。堅持自愿和市場化原則，因地制宜地選擇有競爭力、自主、多元化的股份制產權組織模式。二是加快完善農村信用社法人治理結構，努力建立“股權優化、運行科學、治理有效”的農村信用社經營管理模式。三是按照“成熟一家、改制一家”的原則，以股份制為主要改革發展方向，鼓勵和引導條件成熟的農村信用社改制組建為農村商業銀行。四是繼續堅持縣（市）農村信用社法人地位的長期穩定，切實保障縣（市）農村信用社法人機構的基礎作用，完善法人治理，轉換經營機制，壯大支農實力，繼續保持縣域農村金融主力軍地位。五是鼓勵在資本紐帶作用下以市場化方式加強發達地區與落后地區農村信用社的合作，實現人才、資金、管理和技術的合作，努力實現農村信用社的整體解困和良性發展[3]。

2.探索省聯社改革模式

以“科學規范、職能轉換、自主自愿、市場主導”的原則，推動省聯社進行體制機制的改革與創新。堅持市場主導和維護縣市農村信用社的獨立法人地位，著重解決現行省聯社模式中管理者、服務者和經營者“三位一體”的矛盾和責權利不統一的問題。從行業管理和行業服務、行政關系和資本紐帶關系、管理收費和經營服務收費等方面探索省聯社模式未來改革方向，以農村信用社可持續發展和支農功能增強為出發點和落腳點，著力理順農村信用社管理體制。發揮好省聯社的行業指導、協調和服務職能。根據“明確職責、規范履職、改進管理、強化服務”的要求，規范履職行為，加強行業指導、協調和服務職能，充分發揮“行業自律、行業風控、行業服務、行業維權”作用，努力從管理型向行業自律服務型轉變[4]。

3.積極引進民間戰略投資者提高資本對農村信用社的約束能力

由于合作金融制度安排的異化，農村信用社的“內部人控制”與“外部人控制”問題并存，所有者權力虛置是不爭的事實。因此，農村信用社改革的關鍵既不是規模擴大，也不是組織形式的升級，而應是股東責、權、利關系的有效落實。既將控制權完全真正返還所有者，又將責任和利益真正落實到他們身上。大力引導民間戰略投資者進入農村信用社，迅速建立起能夠對農村信用社經營后果負責的股東群體，并通過這些股東完善農村信用社的法人治理結構[5]。在引進戰略投資者方面，要堅持社區性金融機構的終極定位，在合作制的基礎上引入股份制的積極因素或管理制度，通過資格股和投資股的合理搭配，通過單個有實力社員或股東持股權重的合理控制，鼓勵對農村信用社管理層有約束力的大股東的出現，使社員和股東的所有者地位得到充分體現。在治理結構選擇上，要堅持所有者控制原則，要形成股東與農村信用社的命運和生存發展息息相關的制度和體制安排，建立有效的激勵相容約束機制，使管理層在利益驅動下自覺努力經營好農村信用社，切實維護股東利益[6]。

4.加快建立農村金融市場的良性競爭格局

完善農村金融市場準入制度，努力構建適度競爭的農村金融市場。應大力發展村鎮銀行、小額信貸組織、貸款子公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，促進農村金融市場競爭格局的形成。同時，要建立失敗金融機制的市場退出機制。要鼓勵優質金融機構對經營不善農村信用社的兼并、收購和重組，有效促進優者更優機制的形成。對經營徹底失敗，完全失去市場生存價值的機構，要形成及時有序的市場退出機制，逐步打破農村信用社只生不死的“超穩定結構”，增強農村金融市場的生存競爭約束，促進農村金融生態步入良性循環[7]。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]中國人民銀行.中國支付體系發展報告[M].北京：中國金融出版社，2009.

[2]顧仲陽，韓俊.向農村注入更多金融血液——解讀《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》之四[N].2008-10-24.

[3]戎生靈.建立現代農村金融制度[N].中國經濟時報，2009-01-05.

[4]周小川.關于農村金融改革的幾點思路[J].經濟學動態，2004（8）.

[5]林毅夫.金融改革與農村經濟發展[J].改革，2003(10).

[6]中國人民銀行農村金融服務研究小組.中國農村金融服務報告[M].北京：中國金融出版社，2010.

[7]邊編，王朝陽.國外農村金融發展的經驗和啟示[J].中國發展觀察，2008，（11）.