北歐監察專員如何“接訪”

北歐的監察專員通過監督政府保障人權，通過權力問責推進善治，可為中國信訪制度改革提供鏡鑒

議會監察專員(Ombudsman)是起源并興盛于北歐斯堪的納維亞地區的一種特殊的憲政制度，由議會選舉的監察專員行使獨立的職權，通過處理公民投訴以監督行政和司法。

過去200多年的實踐證明，監察專員制度在監督公權、保障人權和推進善治方面，發揮了重要的作用。在某種意義上，它為中國的社會治理模式尤其是信訪制度改革，提供了一面可資借鑒的鏡子。

北歐的“護民官”

北歐議會監察專員制度最早可溯源于1809年的瑞典。當時的瑞典憲法規定，國家設立獨立的議會監察專員，其主要使命是保護民眾權利免受行政權力濫用之害，促使政府改進行政管理，加強行政公開。此后不久，芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家相繼設立了自己的監察專員。二戰之后，監察專員制度逐漸傳播，迄今為止，全世界有140多個國家和地區，包括中國的香港和澳門，都建立了類似制度。1995年，歐盟根據《馬斯特里赫特條約》任命了首任歐盟監察專員。

斯堪的納維亞地區的監察專員制度可以分為兩種類型：一是以瑞典和芬蘭為代表，專員的權力較大，不僅可以監督行政，而且可以監督司法；二是以挪威和丹麥為主，專員的監督僅限于行政領域，對司法問題不干預。

一般來說，監察專員，或者叫申訴專員，均由議會從德高望重的人士中選舉產生，可以連選連任，要求有嫻熟的法律知識和經驗，具有良好的人品和操守，大多都是律師或法官出身。監察專員獨立于政府機構，只對議會負責，其身份往往等同于最高法院大法官，在財政上也是完全單項開支。監察專員的人數不多，一到四人，但他們都配備有大量的法律專業工作人員。

監察專員的主要職責是負責處理公眾對行政管理部門或司法機關的投訴。當公民認為自己的權益受到行政或司法權力的侵害而沒有得到合適的法律救濟時，便可以向監察專員提出書面投訴，由其展開調查并作出最終處理。法律規定，監察專員享有廣泛的調查權，可以詢問任何國家機關、查閱任何文件資料，而所有政府部門及公務員均有協助之義務。2009年，挪威石油和能源部拒絕向監察專員提供文件，最終在議會的嚴厲問責下不得不作出妥協。除調閱文件，必要的情況下，監察專員及其助手還會親自約談相關當事人，以全面了解案件情況。在芬蘭，監察專員甚至可以要求警察協助其進行調查。

調查程序完成之后，如果發現政府或法院的行為并無不妥，監察專員會將該結果書面告知投訴人；如果確認行政或司法行為存在不公或錯誤，監察專員則會對相關官員或機構提出勸告、建議甚至申斥。從法律上講，監察專員的建議或申斥是沒有法律約束力的，僅僅是一種道義上的問責。但事實上，幾乎所有行政或司法機關對監察專員的意見都會給予高度重視，面對批評和建議，他們不是漠視或抵制，而是會及時采取措施，積極尋求修改或補救。

監察專員的意見之所以具有事實上的約束力，除了專員本身的公正之外，還有兩個重要原因：一是源于議會對專員的支持，二是仰賴于新聞媒體的輿論壓力。在北歐，監察專員的一切工作報告(包括年度報告和專門報告)和個案處理意見都可以在媒體上公布，向社會開放，聽任查閱。在瑞典和芬蘭，監察專員甚至可以行使公訴權，對違法的官員直接提出刑事指控。

可以說，議會監察專員制度是一種特殊的申訴救濟機制，它使普通公民在與當權者打交道時有了安全感，因此人們又形象地把監察專員稱為“護民官”。

在20世紀中期，北歐各國監察專員每年受理的投訴僅有幾百件，而在過去的幾年里，挪威監察專員每年受理的投訴平均有2500多件，芬蘭約3000件，瑞典則為7000件。在處理公民投訴的過程中，監察專員發揮了特殊的政治法律功能，一方面監控了權力，一方面保障了人權，從而促進了良好的公共治理。當今北歐，政府清廉，人民幸福，社會和諧，這一切與監察專員制度的存在及其良性運轉密不可分。

監察專員與信訪局異同

北歐議會監察專員制度，就其制度設計和政治、法律功能而言，看起來與當代中國的信訪制度比較相似。但是，由于政治、歷史、社會等原因，兩者存在重大差別。

首先，受理范圍的差別。公民就行政和司法錯誤向監察專員提出投訴，一般要接受如下限制：投訴的事項必須與政府和司法相關，純粹私人、企業、社團之間的利益糾紛不屬于監察專員處理；投訴的事項必須已經經過了常規的行政和司法程序，即窮盡法律救濟之后才可以投諸監察專員處理；投訴的事項沒有超過法定的受理期限，挪威是一年，瑞典兩年，芬蘭五年。

相比而言，中國的信訪機構則承擔了太多的重負。由于各級信訪局基本都是黨政一家，所以它不僅要處理行政問題，還要處理司法問題；不僅要處理針對國家機關和官員的投訴，還常常要處理私人之間的利益糾紛。更重要的是，信訪局處理的事項在實踐中幾乎沒有程序和時效限制，有可能是發生在行政和司法救濟之后的，也有可能是正在處理過程中的，有可能是剛剛發生的案件，也有可能是十年八年之前的陳年舊事。

其次，處理過程的差別。北歐監察專員具有專業的法律知識和法學素養，處理投訴的過程嚴格遵循正當程序的公開、透明、平等的基本理念。投訴要有明確的對象，監察專員一般會把投訴材料傳送給被投訴對象，后者可以提出辯解和反饋意見。在聽取雙方觀點，調閱檔案，了解案件事實的基礎上，監察專員會嚴格按照法律作出最終的結論，這個結論具有終局性和權威性，不允許再次投訴或申訴。

然而，中國信訪機制處理糾紛的過程則相對要隨意和隱蔽，不僅缺乏行之有效的意見辯駁程序，而且事實上還會受到官員個人意志的影響和左右。眾所周知，在信訪博弈中，上訪者采取的手段和領導作出的批示往往是影響案件處理結果的決定性因素，而這些本身常常是不符合規則，甚至是違逆法理的。

于此同時，信訪處理結果往往并不具有終局性，公民可以就同一個事項多次上訪，很多案件中，信訪如同一輛沒有終點的列車。

再者，處理結果的差別。監察專員就案件作出的最終處理，在法律上是沒有約束力的。它本身只是一種道義問責，它不能直接替代或改變有效的行政決定和司法判決。一般的情況是，收到監察專員的處理意見之后，政府或法院認為確實有理，會主動采取措施，對此前的決定進行自我改正和救濟。

中國的信訪機制下，信訪局就具體案件作出的決定，往往具有法律效力和現實的執行力，因為它背后不僅有《信訪條例》等法規依據，而且可能有黨政官員的個人權威。于是，這在法理上出現一個問題：作為受理投訴抱怨機構的信訪局可以在事實上改變政府職能部門的決定甚至司法機關的裁判，不僅打亂了不同機構之間的職權分配格局，而且可能嚴重損害行政和司法的權威性和公信力。

北歐的經驗提醒我們，信訪改革思路的實現需要最基本的前提條件——政治民主和司法公正。只要官員只對上而不對下負責，只要人民無法通過憲法規定的民主選舉、人大監督和獨立司法等制度為自己討回公道，不能用自下而上的自治機制代替自上而下的政績體制，那么他們的權利仍然會受到公權力的隨意侵犯。

總之，必須不斷擴大公民政治參與渠道，這樣才能有效防止權力腐敗；必須推進司法體制改革以促進司法公正，這樣才能有效化解矛盾實現真正的社會和諧。

（摘自《中國改革》）