地方政府介入集群治理模式研究

摘要：政府對集群治理的介入受到產業條件和制度環境的雙重制約，表現出差異化特征。產業基礎較強的區域，地方政府多采取保護引導式的介入治理模式；而產業基礎較弱的區域，地方政府多采取強力主導式的模式。但隨著集群的發展，政府介入又表現出中間性演化的趨勢。

關鍵詞：集群治理；政府介入；產業條件；制度環境

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）09-0050-04

任何一種生產組織方式都受到政府不同程度的監控、引導和協調，產業集群同樣如此。由于集群面臨著路徑依賴、鎖定效應等市場機制難以協調的潛在風險和現實問題，政府都不同程度地介入集群治理。在我國，由于政府在制度和資源方面的優勢，其在集群治理體系中的作用被放大了。受到產業條件和制度環境的雙重制約，政府介入集群治理的方式也表現出差異化的特征。因此，筆者基于對溫州、東莞和蘇州三地的實證調研，研究不同制度環境和產業條件下政府介入集群治理的行為特征。

一、地方政府介入產業集群治理的內涵

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。產業集群內行為主體的多元化和關系結構的復雜化使得集群治理難以依賴于單一主體，而是通過聯合治理機制來實現，政府是聯合治理的參與者之一。政府主要通過制度規范、公共服務、資源保障和關系協調等途徑介入集群治理活動，進而避免產業集聚過程中的負的外部性，并維護集群中的競爭秩序和規則。

在我國，地方政府在集群治理中的作用被放大了。一方面，在制度環境相對欠缺的背景下，地方政府通常是改革的發動者或組織者，具有從制度和政策層面協調、引導集群發展的能力和主動性；另一方面，地方政府掌握或影響著土地、資金等要素資源的供給和分配。

政府介入集群治理會對集群產生正反兩方面的作用。一方面，政府介入有助于集群在基礎設施、產業環境和制度規范等方面減輕集群運行的內在不穩定，并創造良好的產業氛圍；另一方面，由于政府存在信息不充分、有限理性等問題，加之政府“本質兩難”的矛盾困境①，則可能增加了集群運行的外在不穩定或者損害公共福利。因此，政府介入需要在放任和干預之間尋找平衡。

二、雙重約束框架下地方政府主導式介入的差異性模式

地方政府介入集群治理的程度和方式受到制度環境和產業條件的雙重約束。其中，制度環境是政府介入集群治理的軟性約束，政府介入行為受行政體制、法律法規等正式制度和社會資本等非正式制度的約束。而產業條件是政府介入的硬性約束，包括生產要素和產業主體兩方面的內容（見表1）。

制度和產業條件的差異使得政府介入路徑表現出差異化的模式特征。在集群發展的初期，政府介入差異表現得較為顯著。根據介入程度的不同，主要分為保護引導、強力主導兩類不同強度的介入方式。

通過分析發現，相應介入方式在制度層面的差異相對較小，都以產權保護和優惠政策為主要途徑。主要原因在于在集群發展初期，各地的制度約束背景大致相同，但源于各地產業基礎的差異，產業層面介入的差異性則較為顯著（見表2）。在溫州，活躍的產業主體和被壓抑的產業氛圍使得集群產業發展表現出強烈的自組織特性，因此政府的介入偏重于保護引導；而在東莞和蘇州，薄弱的產業基礎使得地方政府需要培育或引進產業主體，采取強力主導的介入方式。

（一）保護引導式的介入

在地方政府保護引導式的介入模式下，集群內產業活動主要通過集群的自組織機制完成，政府主要在市場機制缺失的領域介入集群治理。主要原因在于活躍的產業主體和深厚的產業氛圍使得集群內的產業活動形成了自發性的增長，而發展初期薄弱的市場機制和約束的制度環境使得政府介入側重對集群自下而上制度創新的保護，并在市場機制不完備的領域發揮作用，拓展集群的發展空間。這種模式的優勢在于能夠迅速形成產業規模與協作網絡，企業的根植性與活躍性較高。突出問題在于政府介入的滯后性，同時還可能引致公共產品和服務的相對不足。

這種模式多見于江浙地區內源型集群的創生階段，集中體現出臺區域性政策對個體經營和私人產權的默認和保護。1983—1987年間溫州地方政府面對蓬勃發展的非公有經濟，采取“不爭論、允許試，政府不隨便貼封條、戴帽子、打棍子”，靜觀產業集群的發展，為當地產業集群的發展提供了一個寬松環境。同時，生產上游供給和下游銷售環節的阻塞又使得政府在馬路市場出現以后因勢利導地開展專業市場建設（見圖1）。政府在制度保障和市場完善方面的介入治理形成了有利于集群發展的寬松環境，促進了溫州特色集群和私營經濟的快速發展。但不完善的市場機制使得鎖定效應、檸檬市場等問題日漸突出，典型表現為蒼南集群的衰落和假冒偽劣的盛行，這又觸發了政府發起以質量和品牌為核心的二次創業。

需要特別強調的是，基于我國制造業集群內豐富且相對廉價的資源，市場自發的治理容易使集群陷入低端鎖定陷阱，過度依賴低端要素資源而失去升級的動力和機遇。這正是我國制造業集群面臨的普遍問題，也是地方政府介入集群治理的疏漏。實際上，日本制造業集群的經驗表明，通過政府介入提升需求質量、創造高端要素能夠有效避免低端鎖定，盡管這可能在短期內影響集群的經濟表現，但卻是集群創造競爭優勢的關鍵。

（二）強力主導式的介入

地方政府強力主導式的介入產生于薄弱的產業基礎和約束性的制度環境，這使得地方政府成為集群治理的主導性力量，從制度和產業兩個層面全面介入集群治理。在產業層面通過工業園區等載體建設培育和吸引產業主體，制度層面則同樣注重制度與政策保障。強力主導式介入的優勢在于能夠迅速形成產業規模，但產業發展的政策或資源依賴程度相對較高，企業根植性相對較差。

蘇州地區制造業集群的發展是政府強力主導式介入的典型代表。在集群發展的早期，地方政府基于初具規模的社隊企業，以鄉鎮企業為抓手培育集群，并通過產權途徑直接介入企業經營，這使得集群規模迅速擴張。但企業的模糊產權阻礙了集群的持續發展，由此地方政府又引導了產權制度的改革與保障。此后，地方政府設立園區的管理機構，全面負責園區的建設開發、招商引資和社會管理等活動，并建立比較完善的集群制度支持體系。

由于集群的發展與政府決策關系密切，政府介入的科學性和階段性決定了集群的發展。例如，江蘇昆山在集群發展早期對產業發展進行了長遠的規劃，一方面注重引進重大項目與培養本地配套相結合；另一方面精心打造產業鏈，缺什么，引什么，有針對性的招商。在地方政府的強力主導下，昆山制造業集群發展態勢良好。而在東莞石排，地方政府利用僑鄉優勢全民招商，通過園區建設、政策優惠與優質服務，制造業集群迅速形成規模。但由于發展初期缺乏規劃，產業零散分布的格局制約了后期的發展，同時，集群內產業層級相對較低，利潤空間狹窄，惡性競爭日益嚴重。

需要強調的是，由于地方政府的地域局限，其對集群發展的引導也具有地域局限性，區域之間缺乏協調，重復建設與區域競爭影響了集群的深度發展。以長三角地區為例，在以上海為中心的產業圈中，六城市高技術制造業結構雷同，特別是園區間合作和溝通較少，對投資項目競爭激烈。與我國形成顯著對比的是日本產業集群的區域協調，日本的產業集群計劃強調區域之間的內在聯系（見表3、表4）。

三、差異化介入模式的中間性演化

基于制度和產業條件的雙重約束，地方政府對集群治理的介入表現出保護引導和強力主導的路徑差異。但是隨著集群的發展，政府介入表現出中間性演化的趨勢，集群治理結構趨向于多主體協同治理。

強力主導式介入的中間性演化是政府逐步淡出的過程。集群持續的競爭優勢來自于產業部門，而不是政府。早期政府的強力干預源于集群內薄弱的產業基礎，但隨著企業、協會等相關行為主體的發展，治理能力和意愿的提升，地方政府逐漸從強勢的干預者轉變成為積極的共同治理者之一（見圖3）。

需要注意的是，由于我國集群的發展相對滯后，外源式集群內企業的依賴度相對較高，這導致了企業參與治理的活躍性和主動性相對較低。這使得政府介入的淡出在中國大陸仍不是十分顯著，但在中國臺灣地區已經較為明顯。1983年，中國臺灣地區新竹園區廠商組成了園區科學工業同業工會，轄有企劃、人力資源管理、財務會計、進出口保稅作業、環境保護、工業安全衛生等專業委員會、學會以及聯誼會。工會配合管理局在相關領域進行業務拓展、信息傳遞，政府則逐步淡出。

保護引導式介入的中間性演化則是政府作用不斷強化的過程。集群企業依靠市場力量聚集發展到一定階段后，無為而治的慣性導致了地方政府的遲滯和缺位，市場自發機制引發的問題也不斷暴露，需要政府逐步強化引導和協調。這種強化多通過園區規劃、市場引導、技術、金融等途徑來實現。

例如，20世紀90年代以后，宏觀體制約束的逐步放開使得集群自下而上的制度創新趨于式微，溫州地方政府介入的力度隨之加強，增強了園區規劃、技術和金融領域的引導（見圖1）。而在江蘇盛澤絲綢紡織集群，政府介入的強化通過專業市場發揮作用。集群內企業面臨產業升級的技術壓力，政府通過強化和增設東方絲綢市場內技術和標準機構來促進其技術升級。

四、小結

由此可見，不同地域內政府差異性的治理介入是建立在差異性的產業條件和制度環境基礎之上的。地方政府要基于區域集群自身的產業條件和制度環境選擇恰當的介入方式，而不宜簡單嫁接。同時，集群所需的治理結構隨著產業和制度條件的變化形成中間性演進的趨勢特征。企業是集群內的核心主體，政府要根據集群內企業狀態和需求的變化調整介入的重點和力度。

受到金融危機的后發影響和我國產業發展的層級制約，前期蓬勃發展的產業集群面臨著嚴峻的升級壓力。這對地方政府提出了新的要求，要求在高端要素保障與創造、產業規劃引導、企業活力提升等方面積極介入、有效作為，引導我國集群產業的升級發展。

注釋：

(1)政府“本質兩難”的困境是指政府的身份是雙重的，它作為公共強制性機構需要提供制度保護，促進經濟和產業發展；而作為具有自利屬性的經濟人，則要追求自身租金（包括稅收、政績等有形和無形租金）的最大化，政府的雙重利益訴求造成政府行為的“本質兩難”。即政府需要足夠的強制力，但政府過分強大又會導致濫用權力損害公共福利。

(2)社會資本是指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源。人際關系和社會信任是社區內聯系的基礎。現有的經驗證據表明緊密結合的社會群落以及由此而生的社會資本是產業集群持續性發展背后的重要因素（Pyke et al，1990）。

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責任編輯、校對：武玲玲

The Study on Local Government Intervening in Cluster Governance Pattern

An Bin， He Haiyan

（College of Management and Economic， Beijing Institute of Technology， Beijing 100081， China）

Abstract: The government intervening in cluster governance is subjected to the dual constraints of industry condition and institution environment， performing the differentiation business features. In the strong area of industry foundation， the local government takes the protect intervention management mode; in the weak area of industry foundation， the local government will take the enforcement dominant type. But with the development of the cluster， government intervention shows the intermediateness evolution trend.

Key words: cluster governance; government intervening; industry condition; institution environment