貴州推進扶貧開發新途徑探討

從二十世紀八十年代開始，我省開始大規模的扶貧開發，致力于促進貧困地區經濟社會發展，改善生產生活條件，幫助貧困群眾增加收入，提高素質，逐步解決溫飽，脫貧致富。經過20多年的不懈努力。全省的貧困面貌有了很大改善。農村貧困人口大幅減少。新階段扶貧開發以來，則是我省扶貧開發力度最大、貧困農民受益最多、貧困地區經濟社會發展最快的時期，扶貧開發為全省經濟發展和社會進步做出了重大貢獻。但也要看到，由于我省自然條件差，發展基礎薄弱，扶貧開發的形勢仍然十分嚴峻，按照省委提出的“加速發展、加快轉型、推動跨越”主基調，堅持三個“重中之重”的戰略思想，把扶貧開發工作作為“第一民生”抓緊抓好的要求，本文就貴州推進扶貧開發的新途徑進行探討。

一、貴州扶貧開發的主要階段與成就

由于自然、歷史、經濟、社會等多方面的原因，我省發展相對滯后，貧困面大，貧困程度深，是我國重點貧困省份之一，也是全國扶貧開發的主戰場之一。長期以來，黨和政府高度重視扶貧開發。從二十世紀八十年代開始，我省開始大規模的扶貧開發，致力于促進貧困地區經濟社會發展，改善生產生活條件，幫助貧困群眾增加收入，提高素質，逐步解決溫飽，脫貧致富，取得了巨大的成就。從1978年至今，我省的扶貧開發大致經過了四個階段。第一階段：體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)第二階段：扶貧開發初始階段(1986—1993年)第三階段實施《國家八七扶貧攻堅計劃》階段(1994—2000年)第四階段：新階段的扶貧開發(2000—2010年)。

總體上看，我省扶貧開發的成就是十分巨大的。以“十一五”期間為例進行分析：

一是貧困地區農民收入增長明顯加快。全省共投入中央和省級財政扶貧資金140.72億元，共實施到村到戶扶貧項目5萬多個。全省農民人均純收入從2005年末的1877元增加到2009年3005元，其中50個國家扶貧開發工作重點縣從1641元增加到2698元，分別增長了60.1％、64.4％。全省農村貧困人口從2005年末的731.85萬下降到2009年的555.3萬，減少176.55萬；農村貧困發生率從2005年末的21.7％下降到2009年的16.5％，下降了5.2個百分點。

二是貧困地區基礎設施建設明顯改善。貧困地區水利、道路、電力、沼氣、危房改造等基礎設施建設步伐加快；社會救助、教育、衛生、計生、文化、郵政、通信、廣播電視等社會事業全面發展。

三是貧困地區生態環境建設明顯加強。大力實施退耕還林和“天保”工程，森林覆蓋率每年提高一個百分點，2009年全省森林覆蓋率達到40％，國家確定的我省55個縣石漠化治理試點工作有序實施。

四是扶貧開發重點工作進展順利。截止2009年，全省累計實施8775個貧困村的整村推進計劃(其中“十一五”期間實施6919個)，占貧困村總數13973個的63％，累計投入中央和省級財政扶貧資金22.57億元用于發展種養業，大力發展比較優勢明顯、市場潛力較大的草地生態畜牧業、茶葉、蔬菜、水果、中藥材、脫毒馬鈴薯等特色產業化扶貧項目，取得了明顯的經濟效益、社會效益和生態效益。

二、貴州推進扶貧開發面臨的新挑戰

但是，我省扶貧開發面臨的挑戰仍然是巨大的。一方面，我省的扶貧開發任務仍然十分艱巨而繁重。新的扶貧標準實行后，我省還有585.38萬低收入貧困人口，占全國貧困人口的14.6％；2008年農民人均純收入為2797元，只是全國平均水平的58.8％，50個重點縣農民人均純收入雖然有明顯增長，但絕對數很小。特殊類型貧困地區和特殊貧困群體的貧困問題亟待解決。保護與開發、扶貧投入與需求的矛盾突出。全省尚有5198個貧困村未實施整村推進，占全國的1/5；已實施整村推進的8775個貧困村投入少、效果不明顯，還需要鞏固和提高。扶貧工作自身也還面臨不少突出問題，我省仍然是全國扶貧攻堅的主戰場。正如國家扶貧辦范小建主任所說：“由于自然、歷史等因素影響，貴州省的貧困問題仍然十分突出，在一些特殊類型貧困地區，脫貧攻堅的任務還十分艱巨，目前貴州省貧困人口數量占全國的七分之一，總量排全國第一位，貧困發生率排全國第二位”。

溫家寶總理明確指出：貴州“是全國扶貧攻堅的‘硬骨頭’、是推進西部大開發的重點難點”。

我省扶貧開發存在的困難主要如下：

1、基礎設施和社會事業欠帳多。目前，全省通鄉油路率、建制村公路通達率、建制村通油路率遠遠低于全國平均水平；有1300萬農村人口存在飲水安全問題；有100多萬戶貧困群眾居住在茅草房、破爛危房。

2、扶貧開發資金投入不足。中央財政扶貧資金多年來對貴州的投入僅占全國總量的7％左右。以2009年中央和省投入的財政扶貧資金計算，平均每個貧困村僅12萬元左右，距國家預測的整村脫貧需300—500萬元的目標差距甚遠。

3、減貧速度放緩。在扶貧開發的第一階段和第二階段，我省用15年時間減少了1200多萬貧困人口。第三階段用了9年時間，只減少了347.2萬貧困人口，年平均減貧38.5萬人。尤其2001年至2009年，我省貧困人口在全國的比重從9.9％上升到15.4％。如果以此速度推進，即使國家不提高現有的扶貧標準，至少也要14年才能完成現有的減貧任務，要實現國家提出的到2020年基本消除絕對貧困現象的目標，任務相當艱巨。

4、返貧問題突出。我省常常因災、因病、因學等致貧返貧。據調查，我省因病返貧人口占已脫貧人口的10％以上，因子女受教育支出過大而返貧人口占已脫貧人口的5％以上。2009年計劃脫貧50萬人，因受國際金融危機和旱災的影響，實際僅減少貧困人口29.8萬人。

5、貧困問題與民族問題相交織。我省是少數民族眾多的省份，全省有少數民族人口1477萬，占全省總人口的38.9％，占全國少數民族人口總數的12.1％，比重僅次于西藏、新疆、青海、廣西，居全國第5位。全省3個民族自治州，11個民族自治縣，46個民族區域自治縣級行政區，252個民族鄉，少數民族自治地方和民族鄉面積占全省總面積的68.2％，民族鄉數量居全國第一位。全省民族自治地方的46個縣中，國家扶貧開發工作重點縣36個，占全省少數民族縣的78.3％。全省934個扶貧重點鄉鎮中少數民族地區711個，占76％。全省13973個貧困村(建制村)中少數民族地區9340個，占66.8％。貧困問題和民族問題交織在一起，是貴州扶貧開發工作的又一個顯著特點。

6、貧困群眾向城鎮轉移的難度大。我省的鄉村人口占全省總人口的70.9％，城鎮化率大大落后于全國46.6％的水平，也低于周邊四川省38.7％、重慶市51.59％、廣西壯族自治區39.2％、云南省34％、湖南省43.2％的水平。城鎮對農村的拉動力不強，城鎮化推進速度不快，貧困山區農民難以向城鎮有效轉移。

三、貴州推進扶貧開發的新途徑

貴州推進扶貧開發的新途徑，主要可以概括為三大途徑：工業化途徑、城鎮化途徑、產業化途徑。

(一)工業化扶貧的新途徑

工業是促進三次產業良性互動的核心樞紐，三次產業發展，關鍵是工業發展。重農必須強工，農業是基礎，工業是主導，主導不力，基礎不牢。“三農”問題的解決，根本性、主導性的力量是工業化。離開了工業化，就農業談農業，解決“三農”問題是沒有希望的。同樣，抓扶貧開發，就扶貧抓扶貧，其效益也不可能持久提高。貴州貧困問題的根本解決在通過工業化積聚大量的財力、物力、人力、智力用“工業反哺農業，城市支持農村”的思路徹底改變農業、農村、農民問題，沒有強大的工業支撐、沒有工業的大發展，財力、物力、人力、智力上不去，“反哺”、“支持”就難以實現，貧困問題就不能解決。

實施“工業強省”戰略，就是加速工業化，增加工業投資，擴大工業生產規模，必然增加勞動力的數量，必然對農村勞動力形成拉力，從而加快農村勞動力的轉移速度與數量。隨著“工業強省”戰略的實施，能夠實現更多的農村剩余勞動力的轉移，甚至于將農民轉變身份變成工人。以重慶市為例，重慶市有9個都市工業園，其中有已頗具規模的有重慶華西都市工業園、申明壩都市工業園、重慶塘坊都市工業園、重慶學堂灣都市工業園、重慶百安壩都市工業園等。這些園區的迅速發展解決了大批進城農民工的生計問題。

2009年，貴州省第一產業從業人員為1626.4萬人，占全省就業人口的70.0％。如此眾多的人口如果長期擁堵在農村，其低下的生產率必然是長期的低水平循環，難于走上科學發展之路。

實施“工業強省”戰略，有利于加速推進農村工業化，提高農業工業化水平。同時要以工業化的理念、生產方式和經營方式管理改造農業產業，有利于對傳統農業進行工業化的脫胎換骨改造，有利于大力發展農產品加工業，改變二元經濟結構、轉移農村勞動力，實現農村小康，解決貧困問題。

實施“工業強省”戰略，有利于帶動農業現代化。農業處于弱質產業，無法自強，最根本的還要靠工業化帶動。任何一個國家的工業化進程都體現對傳統農業的改造，工業化、農業工業化、農業現代化是協調并進的。工業化的實現，必然是農業現代化的建成，農業現代化的建成就是貧困問題的完全解決。

我省近年來貧困縣發展的案例也說明了工業化對于解決貧困問題的戰略意義，一些長期貧困的縣由于西部大開發十年大力發展工業經濟實質上已從總體上擺脫貧困。2010年8月24日，從遼寧召開的2010年度全國縣域經濟科學發展交流年會上傳來消息，金沙縣、都勻市躋身全國西部百強縣。至此，貴州省西部百強縣已由原來的盤縣、仁懷市、興義市、遵義縣、清鎮市5個縣(市)上升到7個。盤縣、金沙縣是典型的例子，類似的還有黔西縣、納雍縣等，工業成為貴州這些貧困縣經濟社會發展的領頭羊。

總之，“工業強省”戰略的推進，不論其對農產品消費需求的增加，對農村工業化、農業現代化進程的促進，還是吸收更多的農村剩余勞動力及農民務工收入的增加，都為農業和農村經濟的發展，提高扶貧效益、解決貧困問題提供了前所未有的機遇，工業化是脫貧致富的新途徑。

(二)城鎮化扶貧的新途徑

提高城鎮化水平，轉移農村人口，有利于解決農村貧困問題、有利于農民增收致富，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力。要與工業化戰略相配合，不失時機地實施城鎮化戰略。

改革開放以來，貴州省城鎮化水平一直處于小步提高的態勢，但由于工業化進程緩慢，貴州省與全國城鎮化率之間的差距不斷拉大，由2000年12.3個百分點，擴大到2009年16.6個百分點。貴州農村人口比重過大，71％居住在農村地區。2009年貴州第三產業增加值僅有1885.8億元，僅為廣東省的1/10，而從業人員862.3萬人，占就業人員的36.8％，而第一產業從業人員則高達51.7％。第三產業吸納勞動力的能力決定了城市、城鎮的發展規模，也直接影響貴州城鎮化水平。

第五次人口普查資料顯示，貴陽是貴州省唯一的人口集聚中心。其他地州市的人口集聚能力均較弱，與省外比較，貴州城市明顯偏少。從平均人口規模看，貴州省現有人口約3793萬，而城市僅有13個，平均每285萬人一個城市。離中國發達地區平均每近100萬人口一個城市的水平相差甚遠，而發達國家則是平均每50萬人口一個城市。全國除4個直轄市外，目前共有縣級以上城市650個，其中地級市283個，平均每個省區擁有設區的市10.6個，而貴州只有4個，僅占全國平均水平的38％，在全國排倒數第四位；全國城市建成區面積占全部國土面積的比重為0.33％，貴州只有0.21％，全國每個城市平均建成區面積為44.8平方公里，而貴州僅為28.6平方公里，只有全國平均水平的63.84％。顯然，貴州總體的城市數量偏少，大城市缺位，中、小城市數量嚴重不足，城鎮對周邊地區人口的吸納以及對經濟的拉動和輻射作用難以發揮。(柴彥威、張景秋：《貴州城鎮化發展戰略研究》，2011年。)

歷史的經驗說明，城鎮化的步伐越快、農村人力資源的流動就越快、“農民”減少得就越快、收入也就增加得更多、貧困問題就解決得越快。對于貴州來說，相對于農村人口眾多，有限的農業資源根本無法支撐起眾多農業人口的富裕，根本的解決辦法就是減少農村人口，鼓勵富余勞動力向非農產業轉移，要使農民向非農產業轉移，關鍵是要給他一個轉移的載體，這個載體，或者說這個途徑就是城鎮化。通過城鎮化拉動農村富余勞動力的轉移。大力發展市場前景較好的農副產品加工業、流通業、交通運輸業、家政服務業和餐飲旅游業等勞動密集型產業，使農民離開土地向城鎮集聚，為農村富余勞動力創造更多的就業空間。

要堅持大中小城市和小城鎮協調發展。提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。要分類引導人口城鎮化。對臨時進城務工人員，繼續實行亦工亦農、城鄉雙向流動的政策，在勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面依法保障其合法權益；對在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員，要創造條件使之逐步轉為城市居民，依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務；對因城市建設承包地被征用、完全失去土地的農村人口，要轉為城市居民，城市政府要負責提供就業援助、技能培訓、失業保險和最低生活保障等。鼓勵農村人口進人中小城市和小城鎮定居，特大城市要從調整產業結構的源頭人手，形成用經濟辦法等控制人口過快增長的機制。要形成合理的城鎮化空間格局。健全城鎮化發展的體制機制。加快破除城鄉分割的體制障礙，建立健全與城鎮化健康發展相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務等制度。完善行政區劃設置和管理模式。改革城鄉分割的就業管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉統一的人口登記制度。

(三)產業化扶貧的新途徑

產業化扶貧就是發展以市場經濟為導向，以科技為支撐，以農產品為原料，以加工或銷售企業為龍頭，具有地方特色的支柱產業，通過拳頭產品帶動基地建設，通過基地建設聯系千家萬戶，從整體上解決貧困農戶的溫飽。農業產業化是產業化扶貧開發工作的重點，農業的優勢在于產業的開發，實施產業化扶貧是推動農民增收的主要途徑。產業化扶貧的目的是幫助貧困地區調整產業結構、增加農戶的收入、進而實現脫貧致富，載體是農業產業化經營。產業化扶貧就是要使政府、龍頭企業和農戶結成責任和利益緊密相連的利益共同體。這樣企業的利潤能得到保證，農戶的收入也有了保障。也最大程度地發揮了政府的組織協調能力、龍頭企業的帶動作用和農戶的主體作用。

我省在產業化扶貧方面已有相當規模的基礎，在新的形勢下要進一步的發展與深化。產業化扶貧模式主要有公司帶動型、基地帶動型、合作組織帶動型、優勢產業帶動型和鄉村旅游五種模式：(1)公司帶動型。這種模式是以農產品加工、儲藏、運輸企業為龍頭，圍繞一項產業或一種產品，實行生產、加工和銷售一體化經營。(2)中介組織帶動型。這種模式是以中介組織為主體，由貧困農戶參與決策和執行扶貧行為的活動，并形成激勵與約束機制共存、實現良性循環的一種扶貧方式。(3)商品基地帶動型。這種模式即把開發資源與建設商品基地結合起來，根據本地實際，選好重點產品，建立一個商品基地，培植一個優勢產品的一種產業化扶貧。(4)優勢產業帶動型。這種模式從利用當地資源，發展特色產業和產品人手，以“一鄉一品，一村一業”的發展思路，形成生產、加工、銷售一體化經營的產業群和產業鏈。(5)鄉村旅游。鄉村旅游也是產業化扶貧成功的模式之一。鄉村旅游是以“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”為內容的民俗風情旅游。通過發展旅游業，使貧困地區的經濟走上可持續的良性發展道路，實現貧困人口的脫貧致富。

推進產業扶貧，要以龍頭骨干企業帶動低收入農戶脫貧致富。扶持與發展并行，輸血與造血并重，根據當地實際，扶貧采取多種形式，努力促進經濟薄弱地區的農業和農村經濟的跨越式發展。要大力推進農業綜合開發，做好綠色農產品、綠色旅游產品的開發，擴大區域合作，加快貧困農村勞務輸出和人口遷移，接受經濟發達地區的產業轉移，引導企業按照優勢互補，共同發展的原則。要大力開展經濟合作，鼓勵全社會參與扶貧開發，不斷增強新時期貧困農村的造血功能，要堅持項目扶貧，以項目為載體，以改善農民生產、生活條件為重點；堅持科技扶貧，通過科技示范活動，增加農村低收入農戶生產中的科技含量；政府要加大財政扶貧力度，切實保障政府對農村低收入農戶扶貧資金的投入。

推進產業扶貧，要突出特色，規模發展，在打造貴州特點的產業化扶貧體系上取得新進展。產業是最大限度覆蓋貧困區域、貧困群體和促進農民最大限度增收、可持續增收的載體。栗戰書書記指出：“貴州產業化扶貧的路子是對的，但沒有形成規模，發展比較慢”。這就要求我們要規模化、集約化地發展優勢、特色產業，形成集“產、加、銷”為一體的扶貧產業體系。一要強基地、重特色、上規模。要按照扶持產業化就是扶持農業的要求，繼續圍繞“東油西果南藥北茶中蔬面上牛羊”的扶貧產業基本布局，大力發展主導產業，并根據資源稟賦和市場需求，培育發展新興特色產業。二要壯龍頭、建組織、聯農戶。按照“三化同步”的要求，轉觀念、理思路、探路子，跳出農村抓農村、跳出農業抓農業，樹立走農村工業化路子的理念；通過農業種植內部結構、種養結構的調整，提高“三個比重”(經濟作物在種植業中的比重、畜牧業在農業中的比重、二三產業在農村產業中的比重)，推動農業規模化、集約化發展；要針對我省農業產業化組織規模普遍偏小、覆蓋面窄、帶動能力不強、產業化水平不高的狀況，大力培育市場體系，引導、扶持農民通過合作方式建立農產品加工企業，積極引導、扶持龍頭企業向園區集中，形成產業集群。通過培育龍頭企業，發展加工帶動型模式；培育專業合作組織，發展合作組織帶動型模式；要培植專業市場，發展市場帶動型模式，提高貧困農戶組織化程度，推動扶貧產業由“小規模”向“大群體、產業化”轉變。

責任編輯：李華