公私伙伴關系的定位于調試

摘要：供給主體單一會導致公共服務質量低下，應利用公私部門間各自優勢，引入市場機制，理順公共部門與私營部門間關系，構建政府、市場與社會三者間共同參與公共服務供給的新模式，以期提升公共服務供給水平。

關鍵詞：公私伙伴關系；政府購買；非營利組織

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890(2011)12-0029-05

公私伙伴關系泛指公共部門與私營部門的合作。聯合國發展計劃署對其定義為：“政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達到比預期單獨行動更有利的結果，合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔融資風險。”近年來，我國基礎設施建設紛紛引入公私伙伴關系，提升了政府融資力度，降低了投資風險，在實踐中也逐漸得到認可，但僅將其看作是融資方式的創新，用以緩解公共部門資金的不足，仍缺乏對公私伙伴關系的全面認識。本文以政府職能轉變對公共服務供給的影響為視角，對公私伙伴關系的定位進行再認識，并針對我國現有狀況提出促進公私伙伴關系良性循環的政策建議。

一、政府角色的轉變

政府角色定位是推進政府改革，轉變政府職能的一個基本問題。政府角色與政府的性質、地位、權力、功能、職能和任務緊密相關，涉及政府的權力界限、功能范圍和行為方式等。一個國家政府的角色定位主要取決于國家的經濟社會發展水平。隨著資本主義制度的發展與完善，西方發達國家的政府職能也發生了轉變，由以往的“守夜人”政府到全能政府再到如今的有效政府轉變。具體而言有如下三個階段。

(一)“自由放任”與市場失靈

“守夜人”政府強調自由放任，反對政府對經濟與社會的過分干預。這種模式適應了早期資本主義生產力不發達、社會結構簡單這一特點。

霍布斯、洛克認為，人是平等的，沒有任何人具有高于他人的權力，每個人都按照自己的意愿，采取合適的辦法來決定他的人身和財產，無須聽命于任何人的意志。為了保障個人權利，尤其是財產權，人們便在理性的基礎上通過契約結成一個共同體，把自己的權利委托給一個更高的公共權威——政府。主權者的職責取決于人們賦予主權時所要達到的目的，即為人民求得安全，這里的安全不僅僅指保全性命，也包括每個人通過合法的勞動、在不危害國家的條件下可以獲得的生活上的一切其他的滿足。霍布斯認為，國家的職能是有限的，其主要職責在于保護人民的私有產權，主權者應為個人權利留下足夠的行使空間。

古典自由主義的創始人亞當·斯密則以“經濟人”假設為出發點，從經濟學的角度論證了自由放任政策的合理性。其假設個人在經濟活動中會追求個人利益最大化，而自由競爭的市場恰恰是能夠符合人類利己本性的自然秩序。個人的經濟行為可以自動達成社會利益最大化，每個人都以追求自己的利益為目的，在“看不見的手”的指導下，通過市場機制自發進行調節，強調政府要為維護良好的市場環境提供必要的外部保障，“管得最少的政府就是最好的政府”。

在相當長的一段時間內，西方國家的政府職能主要定位于維護社會秩序，保衛國防安全，維護個人私有財產，充當“守夜人”的角色。這種職能模式順應了資本主義自由發展的需要，有效地實現了資源的有效配置，有利于資產階級反對封建專制，對資本主義的迅速發展起著推動作用。然而，這種模式由于過分強調“看不見的手”，忽視了“市場失靈”，造成生產的無序化以及相對產品過剩，最終釀成危害巨大的經濟危機與社會危機。

(二)“國家干預”與政府失靈

進入20世紀以來，一方面由于經濟危機的頻繁出現，客觀上要求整個社會形成一個相互聯系、相互依賴的有機整體，促使各企業、各地區加強聯系、協調發展。20世紀30年代爆發的經濟危機更是加重了這種矛盾，迫切需要國家對社會、經濟的方方面面進行干預、調節，克服生產的無序性。另一方面隨著科學技術對生產力的發展越發重要，人們在社會中面臨的各類問題越發困難。社會協作與國際競爭的復雜性要求政府全面干預社會、經濟事務，以保證經濟的有序進行，促進社會生活的健康、有序發展。

凱恩斯認為市場機制有其固有缺陷，自由放任下的完全市場在現實中是不存在的，需要“看得見的手”來彌補。凱恩斯主張，通過宏觀財政政策與貨幣政策對國民收入進行再分配；在經濟蕭條時采取積極的財政和貨幣政策刺激消費、增加投資，實行赤字預算來刺激國民經濟活動，以增加國民收入，實現充分就業。

“國家干預”模式通過強有力的政府干預政策幫助美國及西方國家渡過了經濟危機，對凱恩斯主義推崇備至，以強大的政府干預來抑制市場缺陷取得了非凡成績。同市場本身存在缺陷導致“市場失靈”一樣，過度干預也會導致“政府失靈”。20世紀70年代以后西方發達國家無一例外地進入了滯脹時期，即經濟停滯與通貨膨脹、高失業率的并存。

(三)“有效政府”與公私伙伴關系的建立

“國家干預”的結果未必能校正“市場失靈”，“國家干預”本身存在的問題甚至造成更大的資源浪費。20世紀70年代以來，西方主要發達國家出現經濟滯漲，政府信任危機嚴重。公共選擇理論認為，政府決策、機構運轉以及國家干預的無效率的存在在于政府間缺乏有效的競爭機制、沒有降低成本的意識以及政治市場上行為主體的利益差異導致。“政府失靈”的存在，使得引進市場機制幫助政府實現公共物品的有效供給成為必要。自20世紀80年代以來，面對財政危機以及民眾對改革公共部門的訴求的壓力，一種將公共部門與私人部門結合起來的伙伴關系在英國產生，并經新西蘭、美國的發展迅速在世界范圍內傳播，這種將關注的焦點從以往的所有權形式上轉移到了政府行政效率上來，成為新公共管理改革中的一項重要內容。

公私伙伴關系作為新公共管理中的一種重要模式，公共部門通過與私營部門簽訂合同來提供公共服務，雙方共擔風險、共享收益，作為一種既能彌補公共資金的不足，又能充分發揮私營部門高效率、低成本，滿足公眾對物品的需求的合作模式迅速得到世界范圍的普遍采用，并以此作為政府提供公共服務的重要內容。應當看到公私伙伴關系范圍不僅僅局限于政府與私營企業之間，其公私的劃分在于所追求利益的不同。本文對追求社會公眾利益的組織與個人稱之為“公共部門”，對追求個人經濟利益的組織與個人謂之“私營部門”。因此公私伙伴關系的范圍可延伸至政府、企業、非營利組織與個人。

二、公共服務與物品的基本屬性

公私伙伴關系的興起，是公共服務民營化的產物。薩瓦斯認為，在公共服務中存在三個基本的參與者：消費者、生產者和安排者。消費者直接接受服務；生產者組織生產，向消費者提供服務；安排者則指派生產者向消費者提供服務。服務提供與服務生產之間的區別是公私伙伴關系的核心，是政府角色界定的基礎。“對許多集體物品來說，政府本質上是一個安排者或者提供者，是一種社會工具，用以決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題。”奧斯本也認為“掌舵而非劃槳”集政府之所長，籌集各種資源，設定社會的優先目標。利用私營部門之所長，組織商品和勞務的生產。“提供服務并非政府的義務，政府的義務是保證服務提供得以實現。”

薩瓦斯從排他性和消費特性兩個維度入手，前者分為排他性和競爭性，其區分在于如果潛在使用者沒有達到潛在供給者給出的條件，他們就可能被拒絕使用該物品或者被排除在該物品的使用范圍之外。后者分為個人消費品和共同消費，只要物品和服務可以被消費者共同和同時使用，其數量與質量不會因此減少或降低就可將其稱為共同消費品，反之則為個人消費品。以此為依據可將物品劃分為四種類型(如圖1)，即：排他完全可行的純個人消費品(個人物品)、排他完全不可行的純個人消費品(共用資源)、排他完全可行的純共同消費品(可收費物品)、排他完全不可行的純共同消費品(集體物品)。

就這四種極端形式而言，個人物品與可收費物品由于排他的可行，其供給可由市場提供，通過使用者付費收回成本、獲取利潤。集體行動(主體可以是政府、非營利組織乃至個^)在個人物品方面主要限于解決市場失靈，確保物品質量符合相關要求；隨著使用者數目的增加，個體分擔成本的下降，部分可收費領域則需政府干預，如公共交通、公園、劇院等，集體行動的主要作用在于對潛在生產者之間產生競爭。共用資源由于存在供給上的問題，消費這些物品不需要付費，也無法進行排他，因此理陛的生產者不會提供此類物品，這需要政府提供強有力的保護，如制定法律法規以使其得以可持續使用。集體物品不同于其他物品之處在于其共同消費特性和不可排他性，這并不能證明其必須由政府提供，只要能滿足集體物品的這兩個特性，不論什么組織都可以提供，但部分物品與服務，如國防還需要政府來強力組織并控制。集體物品的供給是政府存在的主要目標之一，而政府規模增長主要表現在個人和可收費物品方面開支的大幅增長，如培訓就業、社會服務、公共交通等。

因此政府職能轉變的重點在于對個人物品和可收費物品方面的控制，應當說沒有哪種物品是天然需要政府提供，只要能夠滿足這些物品的特性，政府部門、私人部門以致第三部門均可提供，而選擇何種組織提供的判斷標準應取決于其供給效率。政府提供并不代表政府直接從事生產活動，政府需要做的僅僅是確認需求，然后依據組織生產效率的不同將這些服務的生產交給特定組織，政府需要的就是監督與評估績效。三、公共服務供給模式選擇公共服務供給的主體主要有三種：私營部門供應模式、公共部門供應模式和公私伙伴合作模式。在借鑒北京大學謝世清教授對“國際巨災風險管理”的基礎上對公共服務供給模式進行分類，如表1所示。在三種模式中政府分別扮演著監管者、主導者和合作者。與之相對應，私營供應模式則分別扮演著主導者、參與者和合作者的角色。

(一)私營部門運作模式

私營部門運作模式是指以追求利潤為主的組織或個人自愿承擔風險，獨享利潤，在公共服務供給過程中起主導作用。該模式下公共服務與物品的供給完全由私營部門承擔。政府的責任在于監管市場，充分發揮市場作用，政府只提供部分集體物品，如國防、軍隊建設等。私營部門在供給公共服務與物品方面存在定價、銷售等權利，完全市場化運作。其主要特點在于私營部門承擔了大部分風險，獨享利潤。由于該模式對市場化的發展程度要求較高，在全球范圍內高度市場化的國家尚屬少數，不具有普遍的適應性。并且對公共物品供給的范圍有限，對一些獲利不佳、市場前景不看好的公共物品，私營部門往往在規避風險的前提下退出操作，加之私營部門的逐利性，低收人人群往往無力支付部分費用，從而造成公共服務供給中的缺位。

(二)公共部門主導模式

公共部門主導模式主要是指公共部門直接對公共服務于物品的供給起主導或支配作用，這種模式往往采用強制模式，征稅增加政府收入、擴張政府規模。公共部門負責確定供給物品的范圍、價格及質量。私營部門僅需按照政府的要求進行生產，甚至由政府直接進行生產。在供給公共物品過程中，公共部門一方面可以通過對公眾收取費用來支付成本，另一方面也可動用財政資金彌補生產成本。這種模式保障了低收入人群權益，對公平、正義的發揮有著積極影響。但政府主導模式容易造成公共部門財政壓力過大，公共部門為保障公平往往采取統一標準、價格提供公共服務，難以滿足服務群體的差異性需求。由于沒有競爭的壓力，公共部門提供的商品質量參差不齊，公共部門效率低下，難以滿足不同利益主體，更容易造成公共部門的過多干預，從而造成在公共服務供給中的越位。

(三)公私伙伴合作模式

公私伙伴合作模式是指公共部門與私營部門之前在風險與收益方面分工協作，利用各自優勢共同承擔責任的公共服務與物品的供給模式。在該模式下，公共部門利用其在制定法律法規以及公共財政的優勢與私營部門在市場運作的優勢相結合，促進個人、組織與私營部門合作，共同滿足公眾對服務的需求。同時利用私營部門的專業技術與運營優勢，提高供給效率、降低供給成本。

早期的公私伙伴關系主要被用來指導基礎設施建設，著重其融資功能，即通過公私合作使私營資本參與基礎設施建設，在為公共部門提供融資建設的同時，為私營部門的發展提供動力。并將PPP與BOT、TOT等模式并列，看作是一種新型的融資模式。這種對公私伙伴關系的片面理解嚴重制約其發展。融資功能的重點在于風險轉移，通過引入私營機構降低公共部門投資風險，但在公私伙伴關系中，不僅考慮風險的最小化，同時更多的是追求社會利益的最大化。應當看到，公私伙伴關系的本質在于通過雙方間的合作向社會提供更多、更好的公共產品和服務，融資只是其手段之一，并非全部。

在公共服務與物品供給市場化變革中，政府應從生產者的角色分離出來，更多地轉變為“授權者”，從而使政府在公共服務與物品供給領域的角色發生重大的轉變。“政府的主要職責是：通過公共選擇機制對公共服務問題做出決策；安排或確定公共產品的生產者；確定公共品的數量與質量；確定它們的供給方式；對生產組織進行監督。”

四、公私伙伴關系的良性循環

公私伙伴關系依托完善的市場改革力量，以合作為核心，在外部推動政府再造，既是公共部門與私營部門的合作，也是政府與非營利組織的合作。

(一)構建制度化保障機制是推進公私伙伴關系建設的重要前提

公私伙伴關系意味著政府角色的轉變，其職能、職責也需相應改變。在此之前需完善相關法律法規，建立有益于私營部門發展的法律框架。公私伙伴關系是安排者、生產者、消費者三者之間的委托代理關系。“經驗表明，建設性的和連貫一致的法制結構如能盡早建立，將極大地有利于公私合作制的認同度，促使其發展”。隨著公私伙伴關系的深入發展，其領域不僅僅在于基礎設施建設，公共服務外包、公共產品購買等都應納入公私伙伴關系范疇。這就要求建立制度化的保障機制。當前政府購買公共服務規模小、內容少；公共服務購買制度上缺少相應條文法規；程序上缺少系統性流程規范；資金上缺少制度保障。《中華人民共和國采購法》沒有將公共服務項目納入采購范圍，目前政府采購的內容主要是貨物類采購和工程類采購，兩項合計占采購總數的90％以上。以2004年為例，服務類采購只占采購總規模的7％，在政府采購中所占比重較小，而且服務類采購主要局限在政府內部的后勤服務等領域，純公益性公共服務的采購比例更是極低。政府向私營部門購買公共服務，作為一項新型政策工具，其作用還未發揮。要保障公私伙伴關系的良性循環，在制度上要完善相應法律法規，科學定位公共服務外包中的主體與客體；明確購買內容與范圍；規范采購流程；對采購效果予以評估。在資金上保障其來源的多樣性，一方面將政府購買公共服務納入政府財政預算，增加預算資金；另一方面對預算外資金、專項業務資金、福彩公益金等統籌協調。

(二)促進非營利組織的健康發展是邁進公民社會的重要保障

當前我國政府購買公共服務只是契約化公私伙伴關系的初級模式“善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作”。隨著公民社會的日漸成熟，非營利組織規模的壯大，公共服務與物品的供給要照顧不同階層、不同地區的社會成員利益。與此相對應，要培育非營利組織的發展與壯大，降低合作門檻，扶持相關組織，分擔政府職能。而當前我國非營利組織活力不足、能力不強、服務意識與服務水平有待提高，不少非營利組織從事營利性活動，這些與主管部門的認識不足有較大關系，政府管理部門尚未意識到當今治理的多元性。為此政府部門應轉變觀念，將以往公共服務供給由行政主導轉變為契約建設，如何有效地制定和實施契約，對契約的評估與監控成為今后公共服務供給的一大方向。這就要求行政部門在引導非營利組織的健康發展的同時，加大扶持力度，不斷重視與非營利組織的合作關系，改變傳統的供給方式，將非營利組織納入公私伙伴關系建設的重要環節。創新供給模式，除堅持以往的合同制購買之外，加大憑單和補助范圍，即加大公共服務供給，又提升了非營利組織管理水平，對非營利組織在我國發展壯大有著積極意義。

(三)公私伙伴關系建設是推動政府職能轉變，加快事業單位改革的重要環節

私營部門及非營利組織是政府提供公共服務的重要合作伙伴，在提高服務供給水平、擴大民間組織參與供給服務范圍方面，政府都發揮著主導作用。政府除直接提供公共性極強的公共服務外，還可通過委托授權等，支持非營利組織和私營部門共同提供公共服務的職責。中央編辦副主任王瀾明指出“政府職能轉變是一個漸進和不斷深化的過程。一方面，政府對微觀經濟社會事務的干預依然過多，繼續管了一些不該管、管不了也管不好的事情；另一方面，一些該由政府管的事情卻沒有完全管住、管好，宏觀調控體系不完善，市場監管體系不健全，社會管理和公共服務還比較薄弱，政府履行職能“一條腿長、一條腿短”的問題還沒有完全解決。”我國公共服務的供給主要由事業單位提供與生產。政府部門與事業單位之間往往沒有明確的界限，普遍存在責任不清、管辦不分、利益不明等問題。由于缺乏有效的評估、監控、考核機制，所提供的公共服務質量參差不齊。公私伙伴關系建設與事業單位體制改革的共同目標在于促進公共服務供給水平的提升，公共服務供給機制的完善對政府職能轉變、事業單位改革有著積極影響。通過政府購買、委托授權等方式引導非營利組織與私營部門參與公共服務供給，將一些原本由政府部門承擔的技術性和具體事務性職責轉移交給非營利組織和私營部門，理順公共部門與私營部門之間的關系，構建政府、市場與社會三者間的關系，形成政府、企業和非營利組織共同參與公共服務供給的新模式。

公私伙伴關系作為公共部門與私人部門之間的一種長期合作機制，其運作的基礎在于政府職能的轉變。只有在明確政府角色定位的基礎上，才能抓住公私伙伴關系成功的關鍵，只有做到“補位而不缺位，到位而不越位”，則作為政策工具的公私伙伴關系才能在創新公共物品與服務的供給上發揮其應有作用。

責任編輯、校對：關華