美國信用消費法律制度及其對中國的啟示

摘要：美國作為世界上信用消費制度最發達的國家之一，其信用消費立法一直備受關注。2009年的《金融改革方案》雖然確立了消費者保護的目標，但也給經濟發展帶來了更大的不確定性。在信用消費立法聯邦化的趨勢下，州立法實施更為嚴格的消費者保護標準受到聯邦優先權的重壓，也從實質上削弱了對金融消費者的保護力度。中國應當借鑒美國信用消費制度，確立政府的監管目標和價值取向，以國家立法和地方立法相結合作為主要立法模式，完善信息披露制度并建立完備的信用評估體系，設立專門的信用消費者保護機構，以更好地維護消費者權益。

關鍵詞：信用消費；優先權規則；金融改革方案；借鑒

中圖分類號：F832.479；DF438.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-890(2011)12-0088-06

“美國人的觀念是，獲得信用不是特權，而是任何人都享有的權利。”①信用消費觀念在美國深入人心，也為信用消費法律制度打造了堅實的社會基礎。信用消費法律制度在美國由來已久，這一制度受美國不同時期政治、經濟和文化的影響逐漸演變為具有美國特色的信用法律模式。在金融危機爆發之前，美國的信用消費法律制度堪稱西方國家甚至是世界的典范，金融危機使這一制度的弊端盡現，也使美國在危機后時代重新發起新一輪的金融改革，以求在改革的陣痛中獲得新生。對信用消費的規制與監管是當前各國普遍面臨的難題，如何加強對金融消費者的保護并增進其對市場的信心是需要解決的基本問題。中國也應當從這次危機中反思信用消費立法的價值目標和基本理念，在對美國的信用消費制度進行深入分析的基礎上有所借鑒。

一、美國信用消費立法考察

(一)美國信用消費立法及變遷

1.創建階段(19世紀下半葉至20世紀中期)。19世紀，借貸已成為美國家庭謀生的手段之一。19世紀50年代，美國的Singer(辛格)公司使用分期付款形式銷售其產品產生了劃時代的意義，可以說標志著現代個人信用的開始。信貸這種新的經濟模式在產生之初并沒有立法支撐，致使暴力和欺騙在當時的信用市場上恣行。政府改革者逐漸意識到，必須制定強有力的法律規范以避免社會交換所要求的信任遭到更深層次的損害。1916年，聯邦議會頒布了《統一小額貸款法》(Uniform Small Loan Act)，這部法律對于當時的美國個人信貸具有劃時代的意義，也為美國小額信貸法律制度奠定了基礎。20世紀20年代，美國經濟的持續繁榮推動了個人信用消費的良性發展，隨后而來的經濟危機也并未給個人信用的發展帶來障礙，反而有了飛躍式的進步。至此，美國形成了面向全社會的信用消費制度，信用消費立法也進入探索階段。

2.發展階段(20世紀60年代至20世紀70年代)。1964年約翰遜總統上臺后進一步推行“政府干預主義”，由此不可避免地加強了對信用行業立法的干預。1968年美國的《消費者信貸保護法》(Con-sumer Credit Protection Act)是國會在消費者信用領域的第一次重要的立法嘗試，其宗旨是確保消費者在涉及信貸和租賃的事項中能夠獲得影響他們做出決定的信息。這部法案開始僅包括《誠實借貸法》(Truth in Lending Act)，后來又增補了《公平信用報告法》(Fair Credit Reporting Act)、《平等信用機會法》(Equal Credit Opportunity Act)、《公平債務催收業務法》(Fair Debt Collection Practice Act)、《電子資金轉賬法》(Electronic Fund Transfer Act)等一系列重要法律，是一部具有現代意義的消費者保護立法。其中，《誠實借貸法》作為這一時期頒布的所有法案中的先導，具有重要意義。《誠實借貸法》第103條e款規定，信用是債權人承認的債務人延期償還債務或承擔延期償還的債務的權利。對于債權人的信息披露義務，《誠實信貸法》要求債權人在向貸款人授信時，必須提供真實、準確的貸款條件，不得使用欺騙手段。在這一時期，美國制定了很多與信用消費相關的基礎性法律，形成了較為全面的個人信用法律體系。這些法律在穩定社會經濟、規范授信、保護消費者的個人隱私權和解決當時特殊的社會問題上起到了很大的作用。信用消費法律制度在對與個人信用相關的金融、房產、消費者個人資信調查等領域進行規范和約束的同時，也得到了進一步的完善和發展。

3.成熟階段(20世紀80年代至今)。在這一階段，科學技術的迅速發展使得資本迅速聚集，信用消費也得到了進一步拓展。電子交易的發展也給信用消費帶來了新的問題，如信用卡安全及轉賬、電子支付、身份盜竊、網絡欺詐等，這些問題的出現并非已有立法所能應對，需要有針對性地制訂和完善相關法律。1988年，美國制定了《公平信用卡披露法》(Fair Credit and Charge Card Disclosure Act)、《家庭平等貸款消費者保護法》(Home Equity Loan Consumer Protection Act)，1994年頒布了《家庭財產所有權及其平等保護法》(Home Ownership and Equity Protection Act)，1996年美國國會制定了《信用修復機構法》(Credit Repair Organization Act)，對信用修復機構的欺詐行為予以規制。1996年和2003年，美國對1971年的《公平信用報告法案》進行了多處修訂，增加了新的臨時性條款以應對不同地區的法律沖突，規范和整合信用市場。2003年通過的《公平準確信用交易法案》(Fair and Accurate CreditTransactions Act)將1996年修訂案中的臨時性條款變成永久性條款，對信息保密、準確和處理做出了規定，旨在保護消費者免受身份盜竊之害。在金融危機后，美國財政部在2009年發布的《金融改革方案》中，進一步重申拒絕金融排斥，強調對金融消費者的法律保護。這一時期的信用消費立法主要是針對已有法律的補充、修改和完善，為信用消費的發展和消費者權益的保護提供法律保障。

(二)美國信用消費法律制度的特點和局限性

1.美國信用消費制度的特點。(1)信用消費法律制度完善且多樣化。完善的法律制度是信用消費者利益的重要保障。美國的信用消費立法涵蓋了信息披露、信息數據收集、信息使用的規范、消費者隱私保護等諸多方面，各項法律都隨著經濟、社會發展狀況的變化及時進行調整和修改，形成了一整套完善并具有創新意義的信用法律體系。(2)個人信用制度較為嚴密規范。在信用調查方面，美國規定可以由銀行或專門的資信調查機構進行。美國專門負責資信的調查機構是美國信用局，它是有關信用歷史信息的票據交換場所。消費者的信貸歷史會被記人信用檔案，授信人在決定是否對申請人授信時，可以從信用局獲取申請人的信用報告作為參考。在個人資產評估方面，對信貸申請人的信用狀況可采用主觀判斷法和信用評分的數量分析法進行評定。在做出信貸決策時，信貸專員除了憑經驗對申請人的資料做出綜合分析之外，還可以依據各種信用評分系統進行信貸決策，根據統計學的一般原理，將影響個人信用價值的因素分之以不同的權重對申請人進行評分，從而對申請人的信用狀況做出綜合評價。(3)風險防范制度健全而有效。美國個人消費信貸防范風險的主要手段是信用擔保和信貸保險。美國有政府機構性質的消費信貸擔保機構，并由其承擔貸款人違約的風險。例如，在住房信貸領域，資金來源的短期性和資金運作的長期性使銀行流動性風險增大，成為制約信用消費發展的重要因素。美國在政府擔保的基礎上實行住房抵押貸款二級市場，由政府擔保以降低銀行風險，從而使廣大消費者能夠降低取得消費貸款方面的難度。信貸保險則是為了保證貸款的安全，借款人須在抵押貸款的基礎上，由保險公司提供保險，以保單作為條件取得抵押貸款，借款人的違約責任由保險公司承擔。這種方式在美國住房信貸領域應用較為廣泛，不僅能夠提高貸款人的信譽度，也能更好地降低借款人的風險。

2.美國信用消費制度的局限性分析。美國的信用消費制度從萌芽至今已有一百多年歷史，個人信用業已占據了大多數美國人的生活，但任何事物都有兩面性，信用消費在充分發揮其優化配置金融資源作用的同時，也顯現出一些制度上的局限性。信用消費的過度膨脹使信貸風險加大。在不斷增長的信用消費下，美國個人和家庭的負債水平不斷提高，在經濟衰退的情況下，會對信用服務機構的信用供給造成很大的負擔，這些機構一旦提高貸款標準，則必然對消費需求和消費者的購買力產生抑制作用，給經濟的持續穩定增長帶來負面影響。部分依靠個人信用生活的消費者可能因過度負債而增加個人還款風險，不僅會給信用服務機構帶來更多的壞賬損失導致利潤下降，也會對社會整體負債結構帶來不利影響。在監管制度設計上，法律更為關注傳統貸款領域，在次級貸款和非傳統抵押貸款等新型貸款領域的監管相對滯后。特別是2008年金融危機爆發后，這種制度上的缺陷暴露無遺。放貸人無視《聯邦消費者信用保護法》、《誠實借貸法》等消費者信貸權益保護的規定，使次級抵押貸款成為“說謊者的貸款”，這些貸款的欺詐性、隱藏性的結構特征使得一些中低收入者紛紛入市購房，為借款人日后因無力還款而違約埋下了伏筆。在監管目標上，聯邦和州監管部門的監管重心和消費者保護往往存在很大沖突，當與銀行業監管的其他方面發生沖突的時候，對消費者的保護總是被忽略。美國的信用消費制度在經歷了快速發展階段后出現的諸多問題是多種因素促成的，在現有法律制度不能提供更為有效的解決方案的前提下，信用消費制度迫切需要更強有力的改革。

二、美國信用消費的聯邦法優先權規則

(一)聯邦法優先權規則的內容及現狀

美國的聯邦制使聯邦和州的立法各自獨立。根據美國憲法最高條款(Supremacy Clause)的要求，各州應當遵從聯邦法律，即使會付出代價也應照做，信用消費的“優先權規則”(Federal Preemption 0fState Law)即根植于此。在美國，信用消費問題傳統上應由州法規制，但在過去的幾十年里，對這一問題的規制權力已由州法轉移至聯邦法。2004年，負責監管國民銀行體系的美國貨幣監理署(Office 0f theComptroller 0f the Currency，簡稱OCC)頒布了一系列規范來鞏固其優先權。在優先權規則下，OCC免除了國民銀行適用大部分州法的可能，任何阻礙、損害或給國民銀行行使聯邦法律授予權力施加條件的州法都不適用于國民銀行。OCC認為，優先權是由國會在創設國家銀行系統時賦予的，并應在國家銀行系統的監管下運行而不受州法的干涉。此外，優先權規則還應適用于國民銀行的分支機構，這一擴張使聯邦金融機構可以通過改變公司架構成為非聯邦金融公司的庇護傘，國民銀行的這一做法也得到了最高法院的認可。美國2010年最新的金融改革法案多德一弗蘭克法(Dodd-Frank Act)的目標之一就是保護消費者在金融服務市場的安全。法案規定了更具實質意義的聯邦消費者信貸保護立法框架，但同時也對聯邦優先權設置了約束，支持各州頒布更為嚴格的消費信貸立法，并適用于國民銀行，這一立場也更加劇了聯邦和州立法之間的緊張態勢。多德一弗蘭克法對于平衡聯邦和州立法在消費信貸的權力的效果尚不可預知，但可以肯定的是，在消費信貸方面將會有更多實質性統一的聯邦立法出臺。

(二)信用消費者保護立法聯邦化的分析及評價

美國信用消費者保護立法權力從州向聯邦轉移的原動力在于促進消費信貸從地區向全國性方向擴張，如果信貸機構要發展跨州或全國性的業務，各州不一致的法律將成為最大的障礙。因大多數銀行總部設立在信用消費立法較為寬松的州，利用“輸出原則”(Expotation Doctrine)對信用消費立法進行聯邦化改革就成為放松監管的工具。在信用消費立法聯邦化的趨勢下，州立法實施更為嚴格的消費者保護標準受到聯邦優先權的重壓，實質上必然削弱對金融消費者的保護力度。在意識到這個問題后，國會也增加了聯邦立法的內容并在一定程度上恢復了州在規制消費信貸方面扮演的重要角色。美國信用消費者保護法律制度是根據經濟發展的需要解決現實問題的，無論法律做出怎樣的修改，都必須堅持保護消費者的理念。各州也應當對其立法建立信心，對消費者提供優于聯邦法保護的法案將最終得到認可和實施。立法權位之爭帶來的思考，不應僅僅是立法內容和容量的增加，更重要的是要注重法律的實用性和有效性，在立法框架下保持競爭、創新和消費者利益之間的平衡，并且不能讓消費者保護的價值被其他利益所湮沒或取代。

三、美國信用消費者保護立法改革

2008年的金融危機使美國的次貸市場全面瓦解，使得一度被認為擁有世界上金融消費者保護法律最健全的國家的信貸立法受到前所未有的質疑。這次金融危機反映了美國政府對金融衍生產品投資領域的監管缺位，消費者因普遍缺乏充分的金融信貸知識而受到蒙蔽，從而成為金融危機的最終受害者。在這一背景下，政府決策者認識到，對金融消費進行有效的立法規制和監管勢在必行。只有更具針對性的金融規制和監管才能避免重蹈覆轍，更好地維護金融消費者的權益。

(一)《金融改革方案》：危機的應對

2009年，美國財政部向國會提交了《金融改革方案》(《金融規制改革新基石：重構金融監管與規制》，以下簡稱《方案》)。在《方案》宣布時，奧巴馬總統強調對金融消費者的保護是十分必要的，這是因為“危機并不僅僅是強大的金融公司做出決定導致的，也是持有信用卡以及獲得家庭貸款和其他金融債務的美國民眾決定的結果”。《方案》建議徹查金融消費立法，并建立新的機構即消費者金融保護局(the Consumer Hnancial Protection Agency，CFPA)以承擔聯邦機構的大部分保護消費者權益的任務，對金融消費產品和服務具有實質管轄權，并在金融消費產品和服務方面擁有比現有機構更為廣泛的權力。根據規定，CFPA的權力包括禁止某些金融消費產品或服務或具有類似特征的產品或服務、對金融消費產品或服務提供方施加更為嚴苛的信息披露要求以及確定更簡單和直接定價的普通產品的標準等。《方案》通過將CPFA的權力范圍從貸方的“不公平和欺騙性行為”延伸至“濫用行為”，并有權對這些行為予以行政處罰或其他形式的制裁。《方案》要求貸方須對其商業活動做出“合理”的披露，以幫助消費者了解其金融決定的風險和收益。呲外，《方案》還明確允許州和相關地區實施較之CFPA更為嚴格的法律規范以作為CFPA的補充，從這一意義上而言，法案將終結在金融消費者保護方面聯邦法優于州法的規則。

(二)《方案》的影響及評價

《方案》在兩方面對信用消費市場產生重大影響：一是在很大程度上改變了現有立法對金融消費者的保護；二是《方案》創立的新機構有排他的金融消費者保護規章制定權，能夠更好地在信用卡、住房抵押貸款和儲蓄投資等金融交易中保護消費者利益，對金融消費服務的有效監管和降低金融風險也有很好的促進作用。美國政府“亡羊補牢”的做法雖有一時之效，但有些問題也令人頗為擔憂。《方案》推翻了長期以來信用消費對處于劣勢的消費者予以社會和經濟援助的民主化目標，使低收入群體獲得貸款的幾率大大減少；對創造就業的新型公司設置更為嚴苛條件從而減少了就業機會，就業機會的減少和消費支出的縮減也將對經濟增長產生抑制作用，這些連鎖問題也將對經濟復蘇產生重大影響，給政府造成很大的壓力。

在法律解釋和執行方面，新法案的頒布會引起大量互相沖突的解釋以及訴訟，最終導致高額成本和更大的不確定性。對此，《誠實借貸法》就是很典型的例子。在該法生效前一周，出現了34份不同的官方解釋，而10年后，聯邦法院已經被大量與《誠實借貸法》有關的訴訟所湮沒。1980年初，相關部門出臺了1500多份解釋試圖減少法院判決帶來的不確定性卻收效甚微，直至今天，對《誠實借貸法》的維持已經耗費大量的司法資源。《方案》的實施可能會給美國政治和法律帶來更多的不穩定因素，其允許各州可以有自己相應的法規的做法也將給這些規范的解釋帶來更大的困難。除此之外，《方案》也將使金融機構面臨更高的運營費用。根據《方案》，各州可以根據法案第1031條規定的禁止“不公平、欺騙性或者濫用”的商業事件起訴貸方，由此導致其他行業因受到牽連而支出更多的費用，這些費用將轉嫁至消費者身上而導致整個社會面臨更大的金融風險。更重要的是，在金融創新方面，《方案》將會增加金融消費品的I司定支出，新產品將面臨繁冗的檢驗過程，需要滿足《方案》提出的“合理性”披露要求并保證并非“不公平、欺騙性或者濫用”的商業實踐，由此導致的結果是，金融機構或者通過提高利率和相關費用彌補增加的成本，或者根本不會考慮將新產品推向市場，以致整個金融業的創新水平受到影響。

經濟復蘇需要改善消費者和企業的金融狀況。在美國當前的經濟環境下，消費者和企業的抵押貸款、教育貸款以及信用卡貸款都越來越困難，《方案》使得這一形勢變得更為嚴峻。消費者的消費支出對于經濟復蘇具有多重作用，不僅可以顯著促進經濟增長，對提高就業率也有極大的幫助，而鼓勵持續的消費支出需要經濟刺激政策，實施嚴苛的信貸消費政策對于經濟復蘇弊大于利。《方案》的目標是改革消費者保護及加強投資者保護的架構，但此舉并不能有效避免金融危機。只有從根本上解決與就業、金融創新、經濟效益的平衡問題，才能真正促進經濟發展，防止經濟危機再次發生。

四、美國信用消費法律制度對中國的啟示及借鑒

美國的信用消費法律制度改革帶給中國的思考是，如何確立更嚴密穩固的信用消費法律體系以應對未來可能卷土重來的經濟危機。制度構建不僅僅應從內容上有所回應，更重要的是制度本身的結構，只有制度結構的健全和穩固才能成為其內容的有力保障。在制度設計上，信用消費是需要更為寬泛、國家性的標準來約束，抑或需要更具差異性、個陛化的地方性具體標準來規制，抑或二者的結合才是更為有效的解決方案，是需要首先考慮的問題。美國的經濟危機暴露了政府當局對信用消費的監管缺位，也給中國信用消費體系的監管敲響了警鐘。中國信用消費制度基礎比較薄弱，且長期以來信用被視為道德約束的范疇，并未更多地將其作為商品認識到其在消費領域的價值。雖然中國目前的信用消費法律體系已有所發展，但依然存在很多問題，也存在法律制度設計上的困難。對美國信用消費制度的研究可以幫助我們認識自身的缺陷，并以美國為借鑒修正方向、彌補不足。在制度設計上，有幾點考慮：

第一，政府的監管目標和價值取向對信用法律制度的發展尤為重要。政府加強對經營者的監管與規制，政府對市場失靈的科學干預是維護金融穩定、保護消費者權益的必然選擇。信用消費涉及金融、經濟、就業以及消費者利益等諸多問題，如何在這些問題之間尋找平衡點成為確立監管目標的關鍵。在美國，利益集團向來在立法中起到主要作用。《公平信用報告法案》于1996年修訂時，民權組織力爭增大消費者保護力度，行業協會則希望法案維持現狀，成為全國性適用的法律。最終結果是允許各州在2004年之后制定給予消費者更多保護的法律。對中國而言，進一步明確信用消費的立法目標對以后具有重要的指導意義，中國的《銀行業監督管理法》已將“維護公眾對銀行業的信心”寫入了銀行業監管目標中，但還沒有使用“為消費者提供適當保護”這樣更為直接、更為明確的表述，更沒有像美國專門針對信用消費者保護制定相關的法律法規。中國的信用消費立法應當堅持以人為本的價值取向，將為消費者提供適當的保護作為主要立法目標，并對經濟發展、促進就業、鼓勵創新等多方面內容進行考慮，進而提出更具體細化的方案，增加法律法規的可操作性。

第二，立法模式上應考慮國家立法和地方立法相結合的形式。美國在信用消費領域聯邦和州的優先權之爭是分權理念和雙線銀行體系導致的結果。對于中國而言，信用消費立法并沒有這方面的障礙。在信用消費領域制定不同層級的法律規范對于經濟活動的監管是最為有效的選擇。政府監管權力的分散是經濟發展的有力保障，也正是這種優化的權力配置才能更好地鼓勵金融創新和交流。中國目前針對消費信貸的法律主要是《商業銀行法》，各金融機構在推出消費信貸業務時也有配套的實施規則出臺，但缺乏針對消費信貸的專門立法。在中國當前金融形勢下，應盡快出臺統一的消費信貸法，在此基礎上制訂配套的部門規章以及地方性法規和規章等才能全面保障信用消費的穩定和持續發展。

第三，設立專門的信用消費者保護機構，維護消費者權益。美國近幾年的金融消費改革中，加強對消費者的保護是重點目標之一，為此也建立了消費者金融保護局這一機構以對消費者保護問題進行監督、檢查及問責。相比之下，中國尚缺乏此類金融消費者保護機構。目前中國消費者維權機構主要是消費者協會，但消協的作用對于信用消費者并不明顯。對于專業性和技術性都較強的信用消費來說，在國家層面設立專門為金融消費者維權的部門尤為必要。另外，美國所有的信用管理機構都設有消費者保護部門，并配備負責消費者事務的專員，這一點也值得中國學習。

第四，完善信息披露制度，建立完備的信用評估體系。信息披露對防范信用風險具有關鍵作用，能夠在一定程度上減少信息不對稱給消費者帶來的負面影響。美國的金融改革方案針對以往信息披露出現的問題進行了非常細化的考慮，要求所有向消費者披露的信息必須是合理安排的，能幫助消費者了解其金融決定的風險和收益。中國目前的信息披露制度相對匱乏，建立充分合理的信息披露制度，應當向保護消費者的知情權以及規范貸方的充分合理的告知義務方向努力，降低由于信息披露不充分帶來的信貸風險。同時，在個人信用管理方面也可以借鑒美國經驗，設立市場化的資信調查中介服務機構，收集、管理個人信用信息資料以供查詢。要加大對有不良信用紀錄的信用消費者的曝光力度，必要時采取相應的手段予以懲處。應當確立信用擔保和信貸保險制度，可由政府組建個人貸款擔保基金或具有獨立法人資格的消費信貸擔保機構，為個人信用消費提供政府擔保；還可以將個人消費貸款與保險公司聯合進行運作，一旦借款人發生意外不能償還貸款時，由保險公司承擔相應的責任。