小產權房現狀及政策研究

摘要：小產權房是特定時期的特定產物，在客觀上形成了兩個截然不同的房地產市場，其負面作用要大于其正面影\"響。解決小產權房間題要分兩步走：第一步，在現有制度框架內，通過調整優化現行政策來使存量小產權房合法化；第二步，政府必須進行正式的制度創新，改革我國農村集體土地制度，內化現有制度下小產權房的負外部性，在新的制度安排上徹底消除滋生小產權房的土壤。

關鍵詞：小產權房；政策研究；制度經濟學

中圖分類：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890(2011)12-0065-06

一、問題的提出

小產權房是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉鎮政府或村委會單獨或聯合開發商開發建設住宅，并由鄉鎮政府或村委會制作房屋權屬證書向城市居民或集體經濟組織之外的居民銷售的房屋。根據《中華人民共和國土地管理法》第63條第1款規定：“農民集體所有土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設。”第44條第1款規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”第81條規定：“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正。沒收違法所得，并處罰款。”可見，在農村集體土地上擅自進行房地產開發并出售給集體經濟組織以外的居民是不合法的，相比商品房，小產權房因不具備房產管理部門頒發的房屋所有權證書和國有土地使用權證書，無法正常行使相應的權利，因此，小產權房的產權相對于商品房的產權來說是一種殘缺的、不完備的產權。

近年來，小產權房問題引起了社會廣泛關注。盡管國土資源部以及住房與建設部等部門多次發布通知，要求停建、售、購小產權房，反復強調小產權房交易的風險，但是小產權房市場規模卻越來越大。據不完全統計，截至2010年，石家莊市小產權房面積已經達到1000萬平米，很多小產權房社區規模很大，比如五星花園、尹泰花園、盛世華庭、留營小區、加州陽光等，已經發展成為配套設施齊全的成熟社區。而在利益驅動下，新的小產權房還在出現。小產權房成為當前不容忽視的關乎國計民生的一個重大問題。本文從制度經濟學的角度，以產權和制度安排為主線，基于對河北省小產權房市場的調查，分析小產權房存在的根源及其影響，提出解決小產權房問題的制度設計和政策優化的建議。

二、小產權房狀況分析——基于需求的視角

為全面了解河北省小產權房需求狀況，我們設計了調查問卷，提出25個問題，涉及4個方面：被調查者的基本情況(戶口、年齡、收入、學歷、職業等)；購房目的與資金來源；小產權房的特征及周邊環境；對小產權房政策的知曉情況與政策預期。我們采取網絡調查和實地訪談相結合的方式進行，收回846份調查問卷。

(一)購房者的基本特征

調查顯示，76％的購房者為本地人，外來人占24％(如圖1所示)。在本地人中，僅有15％的農村人口，這可以解釋為村集體所建小產權房大部分(占比

由調查可知，73.71％的購房者年齡在30，--49歲。在職業分布上，36.86％的購房者是公司職員，機關事業單位職工占22，85％，務工經商人員占31.57％。這個年齡段的人群一般承擔著繁重的工作和家庭事務壓力，贍養父母和子女教育等生活支出較多，多數購房者家庭收入不高(見圖2)，所以成為小產權房的主要購買人群。

調查顯示，95.51％的人是以居住為目的而購買小產權房。相比40％的人靠家庭儲蓄購買來說，有超過50％的人靠從親戚朋友處籌借購房款。購房面積在120平方米以內的占到80％以上，其中90平方米以內的近43％。這說明公眾購買小產權房是對基本住房要求的滿足。

(二)小產權房的特點

調查顯示，大部分人的購房價格在每平方米1 000元-3000元(見圖3)。

相比當時周邊的商品房的價格，小產權房具有明顯的價格優勢。比同類型商品房價低2 000元以上的小產權房占調查總數的40％；比商品房價低1 000元~2 000元小產權房占42％。房屋面積大多在120平米以下，占被調查總數的81.64％(見圖4)。

與印象中不一樣的是，小產權房的物業管理與購物、出行環境并不差。42.54％的人表示對小產權房的基礎設施和物業管理感到滿意或者比較滿意。對購物環境，58.13％的人表示滿意或者基本滿意，對交通便捷性，盡管有超過70％的人沒有私家車，但是仍有65.39％的人表示滿意或者基本滿意。

(三)對小產權房的地位及政策的認識和預期

超過80％的被調查者認為小產權房是合理的，其中更有接近30％的人認為小產權房是完全合法的(見圖5)。

在這種認識支配下，58.78％的人表示能夠接受補繳差價后轉正的安排。17.17％的人支持由政府收購轉變為保障性住房。僅有2，38％的人預期將由政府強制拆除(見圖6)。

圖6小產權房政策預期

相應地，56.41％的人認為將來可以取得正規房屋所有權證和國家土地使用證。16.78％的人認為不能，26.82％的人無所謂。

三、小產權房現象的原因分析(一)高房價成為人們購買小產叔房的直接原因居高不下的商品房房價成為人們購買小產權房的直接原因。有近73％的被調查者表示是由于商品房太貴而不得不購買小產權房。調查顯示，2004年以后購房的被調查者比例呈現逐年上升趨勢。2008年以后這一趨勢更明顯，超過50％的被調查者是在2008-2010年購房的。其中，2008年購房比例為11.1％，2009年為13.74％，2010年為29.06％(見圖7)。

而這個時期，恰恰是商品房價節節攀升的時期。據石家莊市住房和社會保障局透露，石家莊市2009年市區商品住宅平均成交價為3 897元，平方米，其中12月份成交均價為4101元／平方米，同比增長11.17％，全年同比增長2.28％。但是到2010年，房價猛漲為4 716元／平方米，同比增長21.02％。據《2010年中國城市房價排行榜》公布的數據，唐山市2008年新房均價4748元／平方米，2009年均價5 267元，平方米，2010年均房價6 098元平方米。3年上漲了28.43％。不斷攀升的房價在很大程度上推動了小產權房的熱銷。

(二)購房者法不責眾的心理預期使政府政策收效甚微

當前，我國小產權房的購買行為已經具有相當的群體性和普遍性，從眾行為和法不責眾的心理使得小產權房愈演愈烈，政府政策收效甚微。按照現行的法規政策，城市居民購買小產權房是不能取得正規房屋所有權證和國家土地使用證的，這就是說，在房屋受到威脅的時候，購房者的合法權益無法受到保護。但是調查顯示，盡管在購買小產權房的時候，將近50％的人明確被告知不會取得正規房屋所有權證和國家土地使用證，仍會購買使用，并且，只有不到5％的人認為，遇到政府征地的時候，小產權房購買者不會得到補償，其他超過95％的人對得到補償款抱有期望。

(三)小產權房現象的深層原因

小產權房現象是現有制度下多方利益博弈的結果。小產權房實質上是在我國二元城鄉土地制度安排下農民集體做出的一種選擇，是一種典型的農民集體尋租行為，這集中反映了農村集體利益團體對集體土地開發的利益訴求，尤其是農村居民要分享城市化經濟利益的要求。

我國的土地所有制形式有兩種，即國家所有和集體所有。這種所有制的安排使我國的城市國有土地和農村的集體土地在制度層面上處于一個不平等的地位。這成為我國城市土地和農村集體土地“同地、不同價、不同權”的根源。農村的集體土地若想要轉為城市國有土地，擁有和城市國有土地一樣的資產價值，只能通過國家征收的方式將農民的集體土地收歸國家所有，然后進入城市的土地儲備庫，之后再按土地招拍掛程序進入市場。在這個過程中，政府依法支付農民土地征用補償款。根據《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，征地補償費為該耕地被征前三年平均年產值的6~10倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準是該耕地被征收前三年平均年產值的4~6倍。”按照此款規定，農地征用補償所采用的核算標準是以該土地原有用途年產值的倍數為依據，沒有體現土地的預期收益，即土地的“發展權”，使農戶最終得到的補償款只占政府出讓和拍賣土地所得收益的一小部分。而近幾年，隨著我國經濟社會和城市化進程的突飛猛進，誘發了土地價值的大幅增值，農村集體經濟組織的利益落差越發擴大，于是在利益的驅使下就引發了農村集體經濟組織的機會主義和尋租行為。與此同時，在城市房價不斷上漲和保障房缺失的情況下，大量中低收入城市居民的住房需求無法得到滿足，便把目光投向農村的小產權房，形成了龐大的市場需求。以農村集體經濟組織為代表的小產權房供給方和以城市中低收入居民為代表的需求方形成了小產權房市場，并不斷擴大。

所以，小產權房的出現是基于我國城鄉二元土地的制度安排和在城市化背景下土地升值所引發的農村集體經濟組織的市場尋租行為。在一定程度上可以看作是在現行制度下的制度創新，是創新者為獲得追加利益而對現行制度進行變革的措施與對策。四、小產權房的外部性分析

目前，無論是小產權房的銷售行為還是購買行為都已經具有相當的普遍性，從制度經濟學的角度分析，小產權房的存在產生了正反兩方面的外部性。

(一)小產權房的正外部性分析

1.提高了土地資源的利用率。小產權房的出現，與現有的制度安排相抵觸。但是從供給者的角度來說，實現了土地在現有制度框架內比作為農地、農村宅基地或者政府征地補償款更高的收益；從需求者的角度來說，為中低收入城市居民提供了住房保障，體現了土地的多功能化和較高的使用價值，提高了土地資源的利用率。因而，從供求角度來講，小產權房是對現有土地制度的帕累托改進。

2.有利于抑制城市高房價。一方面，因小產權房的建設沒有繳納土地使用權出讓金和相關的稅費，使小產權房價格低廉，吸引了眾多城市中作為第一居所的中低收入人群及作為第二居所的其他人群。當這部分人群把目光投向小產權房的時候，便相應的減少了對城市商品房的需求，需求的減少對城市商品房將近畸形的高房價起到一定程度的抑制作用；另一方面，小產權房打破了土地一級市場的政府壟斷，減少了政府部門的尋租行為，對于抑制過快上漲城市房價有積極作用。

3.小產權房在一定程度上起到了住房保障的作用，降低了城市居民的住房負擔。在城市商品房高房價的背景下，小產權房的出現滿足了大量城市中低收入家庭的住房需求，為城市居民的住房提供了保障，在減輕了城市居民的生活負擔的同時，也相應地減少了對政府保障房的需求，緩解了政府為城市居民提供住房保障房的壓力。小產權房在一定程度上起到了住房保障的作用。

(二)小產權房引發的負外部性分析

1.損害了房地產市場參與者的合法權益

盡管小產權房滿足了農村集體經濟組織與城市中低收入家庭的利益訴求，但是卻攫取了全部的土地剩余，對現行制度框架下的房地產市場秩序構成了一定沖擊，既損害了遵守現行游戲規則的開發商和商品房購房者的合理利益，又造成政府應得土地收益的流失，造成了新的不公平。例如，商品房的購買者相比小產權房的購買者來說，支付了較高的房款，包括—定比例稅費，政府正是利用這些稅費進行城市基礎設施建設，為城市居民提供了各種便利和服務。而小產權房的價格只是同等商品房價格的大約50％左右，小產權房的購買者沒有繳納任何稅費，卻同樣享受著由政府稅收為城市提供的這些便利和服務，這實際上給商品房購房者造成了一種潛在的損失。另外，由于小產權房的建設不在城市規劃內，所以小產權房的存在可能會造成很多潛在的投資和建設項目無法實現，減少了城市的發展機會。

2.破壞城市規劃。城市的規范建設和健康發展需要統籌的規劃，土地的開發建設應該與城市規劃要求相符合。小產權房的建造多在城市的邊緣，游離于城市規劃之外，帶有盲目性，對未來城市的擴張和發展可能帶來許多的負面影響。例如，可能會影響城市的整體形象，不利于更好的規劃和發展，另外，對于城市發展有重大影響的小產權房，在未來對其實施的拆遷改造又會造成社會資源的浪費，不利于集約經濟的建設。

3.小產權房引發較高交易費用。威廉姆森認為，交易費用分為兩類：一是“事前的”交易費用，指起草、談判、保證落實某種契約的成本，也就是達成合同的成本；二是“事后的”交易費用，指契約簽訂之后發生的成本。首先，從事前的交易費用分析。由于我國現行政策和法規對小產權房的產權界定不清楚，小產權房的定位存在爭議，這就使購房者在購買小產權房前要花費更多的精力了解關于小產權房的問題，咨詢相關部門關于小產權房的政策等，這些都會增加購房者事先的信息收集費用。又由于小產權房所有者權益得不到法律保護，購買小產權房存在很大的風險，所以，理性的購房者必然要求在合同中額外增加相關條款以保障利益、規避風險并保證合同的有效落實，這就相應增加了關于合同談判和落實契約的成本。其次，從事后的交易費用分析。完備的產權具有排他陛、可分割性、可轉讓性和永久性的屬性。由于小產權房產權的不完備性，所以事后的交易費用就主要表現在將來小產權房的購買者為維護其產權的排他性權利過程中的費用，比如遇到產權糾紛的時候，小產權房的購房者自行解決或者為求助法院解決他們之間的沖突所必須付出的費用。另一方面，由于無法在正常的房地產市場進行轉讓，所以，在行使其可轉讓權利的時候也必然增加其交易費用。

由此看出，無論是事前交易還是事后交易，小產權房的行為都將額外增加交易費用，給經濟社會的運行帶來更多的摩擦，不利于經濟社會的發展。五、小產權房的政策優化和制度安排

在解決小產權房問題上，既要看到小產權房的負外部性，又要看到小產權房的積極意義。但是總體而言，小產權房只是特定時期的特定產物，在客觀上形成了兩個截然不同的房地產市場，其負面作用要大于其正面影響。所以應該采取措施使“小產權”轉變成“大產權”。

這要分兩步走：第一步，在現有制度框架內，可以給予符合規劃條件和建筑質量標準的小產權房合法地位，經竣工驗收后備案的，按同類地段地價通過補交土地出讓金和稅費等方式將小產權房合法化，或者直接轉變為限制產權的保障性住房，通過這種方式來調整優化現行政策。但是，這些都屬于一些次級的制度安排而并未改變基礎性的制度，仍無法消除小產權房產生的土壤。所以，第二步，政府必須進行正式的制度創新，改革我國土地制度缺失的局面，制定有利于小產權房利益集體的制度安排，內化現有制度下小產權房的負外部性，在新的制度安排上徹底消除滋生小產權房的土壤。

(一)體制框架內的改革

1.對占用耕地甚至是基本農田的小產權房，視不同情況區別處置。對于已經建成的此類小產權房，不宜強制拆除，否則不僅造成社會資源浪費，而且會引發社會問題。應在履行正常的征地、出讓手續后承認其合法地位，并將其納入經濟適用住房體系，對產權做適當限制。同時要求村集體組織本著占補平衡的原則，補充同等面積的耕地或者繳納耕地開墾費用。

對于在建小產權房，如果符合施工規范，施工質量合格，并且具有和城市公共基礎設施系統連接的可能性，則在補充征地等手續后，將其納入廉租房或者公共租賃住房體系；對于那些不符合施工規范，施工質量不合格、并且位置偏遠的在建小產權房要堅決拆除。

2.對使用宅基地和建設用地的小產權房要采取適當方式予以合法化。絕大部分小產權房是在快速的城市化過程中出現的。城市快速擴張使得很多村莊失去了耕地，只剩下宅基地。成為城市包圍的村莊。很多村莊甚至已經成為了市區黃金地段，比如石家莊市的槐底村、留營村、西三教村等。在這些村莊蓋起的小產權房沒有占用耕地，并且周邊公共基礎設施也很發達，對于這部分小產權房，政策的基本取向應該是合法化。具體方案有兩個：

第一，在補交土地價款和補充相關手續后使其商品房化。這個方案也是在本次調查中公眾認可度最高的，有將近60％的人認同這樣的方案。另外，超過90％的被調查者認為小產權房能被子女繼承，只有6.3％的人認為不可以。這也就是說，購房者本身就認同其購買的小產權房應為個人財產。所以，補充土地差價和相關手續使其成為合法財產是為購房者普遍接受的。這項政策能否成功的關鍵在于補交地價款的額度以及如何在政府與村集體之間分配。這實際上是政府、村集體以及購房人三者的利益博弈。公平合理的分配方式是：補交的地價款以購房時的相同等級地段上的商品房價中包含的地價為基準。而地價款中包括的征地費應返還給村集體，剩余部分即土地出讓金由政府獲取。在補交地價款后，小產權房即轉變為擁有完全產權的商品房。

第二，由政府收購轉變為具有部分產權的保障性住房。政府應該因勢利導，將保障性住房建設與解決小產權房問題結合起來，即將部分符合要求的小產權房吸納進保障性住房體系，對于在建和新建但未入住的小產權房，可以整體收購使其轉變為廉租房或者公租房；而對于建成并已入住的小產權房則可以直接轉變為只擁有部分產權的經濟適用房，以此換取合法地位。這樣既解決了小產權房問題，又在一定程度上可以緩解我國保障性住房不足的情況。不過要注意的是，調查結果顯示只有不到18％的購房者認同這個方案，所以，若實施此項政策，重點應放在新建未售的小產權房上，對存量小產權房最好還是通過補交土地價款的方式商品化。

(二)制度創新

從長遠來看，必須消除小產權房產生的制度基礎，小產權房現象才能得到根治。

1.農村集體土地制度改革。根據科斯定理III，當交易費用大于零時，產權的清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。所以，一個清晰的土地產權能提高土地資源的配置效率，降低交易費用。當前小產權房問題產生的根源在于農村集體土地產權界定不清晰。農村集體經濟組織出于對土地利益的訴求，要求參與土地增值收益分配。1962年9月27日，中共八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》(中發(1962)516號)，即后來的“人民公社60條”第二十一條規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不準出租和買賣”。第四十五條規定“社員的房屋。永遠歸社員所有。”“社員有買賣或者租賃房屋的權利。”這客觀上造成了宅基地和其上的房屋“地、房分離”的法律困境。《中華人民共和國憲法》第十條“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。《土地管理法》第六十二條“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這實際上沒有否認村民的房屋可以買賣和出租。這就是說，農民對房屋有清楚而完整的產權，歸農民所有，而且既可出租、也可買賣。但是房產下面的土地，卻歸集體所有，而且不得出租和買賣。土地和土地上的房屋分屬不同主體，引發了土地利益之爭——集體土地要進入市場唯有國家征用一條途徑，而由于只有地上建筑屬于村民所有，征地補償比較低，這引起了農村集體經濟組織的不滿。所以農村土地制度改革的核心是產權改革。明晰農村集體土地的產權是解決小產權房問題的根本途徑。

農村集體土地按照不同的功能用途可分為農用地和非農用地。對于農用地，國家從保護耕地、維護社會生態功能、糧食安全功能等目的出發可以保留使用權。對于非農用地，包括建設用地和宅基地等，可賦予農民和集體經濟組織完整的所有權，允許其上市流轉，消除原有制度安排下的“地、房分離”的困境。這不僅可以充分利用土地資源，將大量農村閑置土地更高效地運轉起來，還有利于實現城鄉統籌發展。這樣的一種產權設置遵循了效率原則，兼顧了不同主體之間的利益，也消除了小產權房的制度基礎。

在放開集體土地上市流轉之前，必須改變之前的土地征用補償制度，確定合理的征用價格。合理的補償價格要體現土地的“發展權”。土地發展權收益是社會經濟發展的結果，農村集體有權參與享受由此帶來的增值收益。這樣即可以抑制地方政府的征地激勵，又可以遏制農村集體經濟組織因尋租行為開發小產權房。

2.大力推進我國保障房建設。小產權房的普遍興起與我國保障房制度的缺失密不可分。我國城市住房保障體系主要以經濟適用房和廉租房為主，但是，到目前為止我國各個城市無論是經濟適用房還是廉租房的供給遠小于我國居民對保障房的需求，政府無法提供居民住房保障。在城市享受不到住房保障的情況下，部分居民自然將目光投向城郊農村的小產權房。而且，隨著城市化的進程，將會有更多的人口從鄉村轉移到城市，屆時，我國保障房的缺口將更大。所以，大力規范和發展我國保障房的建設，滿足我國城市不同收入的居民多樣化、多層次的住房需求也是解決小產權房現象的一個重要突破口。

通過以上的分析可以看出，目前我國的小產權房現象是在我國城鄉二元土地制度安排下，小產權房的供給雙方在制度外的一種尋求利潤的行為。只有改革關于小產權房現行的制度安排和制度結構，加快推進城鄉一元的土地制度，消除城鄉二元土地制度帶來的“同地，不同價，不同權”的現象，滿足小產權房背后各利益集體的利益訴求，才能徹底消除我國的小產權房現象。

責任編輯、校對：焦世玲