從經濟學角度談港口岸線的管理

港口岸線――系指已有港區、規劃港區和其它可用于港航設施建設的岸線及相關水域和陸域（包括自然和人工的）。港口岸線是國家寶貴的資源，港口經濟在社會經濟發展中的重要性眾所周知，但目前對港口岸線的管理，從國家層面來說，只有港口法及交通運輸部的規章規定，岸線審批只是作為行政審批的一部分，取得岸線資源并不需要任何費用或很少費用，導致部分港口碼頭企業在建設項目申請碼頭岸線時多占岸線、深水淺用，造成了港口岸線資源極大的浪費。

概述

港口是城市的經濟命脈之一，岸線是港口的生命線，岸線資源的合理利用和保護決定港口的運作效率和發展規模，是建設國際航運中心的基礎條件。岸線深水資源緊缺珍貴，岸線舊格局與新一輪發展矛盾突出，岸線使用缺乏市場化資源配置機制。

現行我國的岸線使用采取的是項目申報制度，2004年交通運輸部《關于發布港口深水岸線標準的公告》中明確說明：使用港口岸線，實行兩級審批制度，由國務院或國家發展和改革委員會審批的港口設施或建設項目，不再單獨辦理使用港口深水岸線的審批手續；其余港口建設項目，萬噸級以上深水港口岸線報交通運輸部審批，萬噸級以下非深水港口岸線由省級港口管理部門審批。

審批項目時，岸線資源是隨項目無償提供的，加之對岸線的使用年限未有明確規定，因此，申報單位多占少用、囤積浪費岸線的例子屢見不鮮。由于岸線資源使用的無償化，隨著我國港口市場的進一步開放，近年來，一些國際資本通過投資我國港口建設和經營，開始出現一種搶占岸線資源的苗頭。導致目前港口岸線深水淺用、多占少用等現象突出；同時，企業專用碼頭多，公用碼頭少，岸線利用率低。

資源的重要性分析

自然資源從不同角度對資源進行分類，最常用的分類是物質資源與生態資源兩大類，自然資源具有有限性和分布不均衡的特點。而經濟的增長是靠消耗大量資源來實現的，投資項目或多或少都要直接或間接地利用資源。鑒于資源的有限性的特點，如何合理利用有限資源，使其發揮最佳效益，在國家資源利用總體規劃的指導下，采用切實可行的方案實現優化配置，體現資源利用的經濟性和合理性，也是十分重要的，把資源的優化配置與國家的可持續發展目標聯系起來。只有在每個資源開發和利用項目的決策分析與評價中都能充分考慮這個問題，才能在實現經濟增長的同時，實現可持續發展的目標。

資源利用的一般原則：資源利用要符合國家可持續發展目標實現的要求；資源的開發利用要從全球化角度出發；資源的開發利用必須注意提高資源的綜合利用水平；資源的開發利用要與環境（生態）相協調；資源的開發利用要與資源的節約并舉。

資源的優化配置，是在上述資源利用的原則指引下，合理利用有限的資源。對具體的投資項目而言，就是合理利用資源，為實現國家的可持續發展目標做貢獻。因此資源利用的合理性分析應包括資源利用的科學性、有效性、有償性和經濟性分析。每個投資項目都應在其方案設計中對此有所體現。為了合理利用有限資源，資源利用一定要體現有償性。有償性體現在兩個方面：一是充分認識到資源是有價的，其價值不僅體現在開發資源需要花費費用，還應體現出其不可再生性。應從國家層面上盡快對不可再生資源的價值確定予以規范。二是由于資源開發和利用對環境污染和生態破壞應承擔經濟責任，應加強對有關法規的執行，并加大處罰力度。要求對資源實行綜合利用已經成為我國的一項既定國策，這不僅可在一定程度上緩解我國資源相對不足的矛盾，同時也有利于實現經濟效益與環境效益的統一。

岸線資源相對于海域、土地資源，更是作為一種特殊的不可再生的土地資源，既具有經濟學的稀缺性和巨大使用價值，又是一種國家的寶貴戰略資源。以岸線資源內在價值為基礎，以岸線使用權為核心，以港口體制改革為契機，以多元化方式實現岸線資源價值。有資料表明：巴拿馬運河正在擴建之中，完成后，運力將提高一倍，并可容納裝載1.2萬只標準集裝箱的大船。而被稱為“干運河”的鐵路30列列車運送的集裝箱數量僅約相當于一只船的運力。而且，就搬運費用而言，干運河可能要貴得多，一個集裝箱大約要500美元，而通過巴拿馬運河搬運費只需100美元。充分體現了港口航運對經濟的影響作用。

目前港口岸線的管理現狀

目前，我國對港口岸線的管理主要是技術管理和實物管理，而資產管理十分薄弱，也沒能建立相應的對岸線價值評估適用的方法，在岸線資源的管理中，缺乏經濟上的依據，即使有些地方對岸線的使用收費，也只能是象征性的，給岸線管理工作帶來了難度。加之岸線管理的有關法規尚不健全等原因，造成岸線管理中執法不嚴，岸線產權管理弱化，一些劃撥的岸線使用權通過自發轉讓、出租、抵押，其收益轉化為一些部門、集體或個人的利潤，國家對國有岸線的所有權在經濟上得不到體現，造成國有岸線資產價值的流失。交通部于2004年3月10日出臺了《關于發布港口深水岸線標準的公告》（中華人民共和國交通部公告第5號），要求對使用港口岸線的合理性進行評估，并附上了港口深水岸線標準，文件中，對沿海和內河深水岸線的標準進行了說明：沿海港口深水岸線是指適宜建設各類萬噸級及以上泊位的沿海港口岸線（含維持其正常運營所需的相關水域和陸域）；內河港口深水岸線是指適宜建設千噸級及以上泊位的內河港口岸線（含維持其正常運營所需的相關水域和陸域）。但是，公告中并沒有說明所需的相關水域及陸域的具體范圍（或比例），而這兩部分均屬海洋局及國土局職能管理范圍。實際上，目前有些地方政府也已經開始逐步意識到了岸線資源的重要性，在相繼出臺的地方性規章、文件也有對岸線使用年限和岸線的使用費用提出了一系列明確要求，但截至目前為此尚未有出臺國家層面上相應的法規，對岸線的收費也沒有明確依據。

市場經濟的調控方法

根據經濟學中市場和經濟效率的分析說明，市場需求決定了經濟發展要求，利用市場這只看不見的手來調節岸線資源的分配同樣有效。其中解釋配置效率或者帕累托效率，其出現的條件是：社會無法進一步組織生產或消費，以增進某個人的滿足程度，而同時卻不會減少其他人的福利。由此可以看，通過政府干預，市場配置，將岸線資源的利用擴大到最大化完全是有可能的。從資源利用的合理性分析來看，資源的利用要體現科學性、有效性、有償性和綜合性。其中，有償性體現在兩個方面：一是充分認識到資源是有價的，其價值不僅體現在開發資源所需花費費用，還應體現出其不可再生性。應從國家層次上盡快對不可再生資源的價值確定予以規范。二是由于資源開發和利用對環境污染和生態破壞應承擔經濟責任，應加強對有關法規的執行，并加大懲罰力度。對資源實行綜合利用已經成為我國的一項既定國策，這不僅可在一定程度 緩解我國資源相對不足的矛盾，同時也有利于實現經濟效益與環境效益和社會效益的統一。

可以采取的對策和措施

影響岸線資源價值的因素主要有以下四大方面構成：一是港口的自然條件。涉及水深、風浪、氣候、土質、海港陸域等自然地理因素。二是港口的集疏運條件。港口配套的交通暢達條件決定港口的輻射范圍，影響港口的吞吐量。三是相關企業的相鄰程度。港口的生存與發展離不開充足的貨源，而貨源狀況與其腹地狀況密切相關，工業開發區等貨運大戶的相鄰空間及其經濟發達程度，是港口岸線價值的經濟依托。四是港口的服務設施條件。完善的通訊、金融、保險、供水、供電、優良的生態環境是港口吸納人才、貨源，提高港口管理水平和運輸效率的重要保證。

根據多年的工作經驗及調查資料，建議結合地方經濟水平、后方陸域范圍及交通條件、岸線前沿水深條件，相應范圍內的水深和自然航道條件進行評價，可以參照土地、海洋的相關管理規定，對岸線進行等級評定，再根據結合岸線可提供腹地的多少，對不同水深的岸線確定相應的收費標準，在港口行政管理部門發放《岸線使用證》時收取，該部分資金納入財政管理，與港口建設管理費一樣，分別作為國家和地方財政收入，所收費用用于港口配套設施的建設和管理，使港口基礎設施良性循環發展的同時極大地提高港口岸線的利用率。

結語

作為一種特殊的土地資源，岸線具有土地資源基本的經濟屬性，土地資源的價值化為岸線資源的資產化創造了制度先例。通過推行岸線資源資產化，至少在三個方面有利于岸線資源的優化配置與合理使用：一是樹立使用者成本收益觀念，增加使用者節約利用、高效利用岸線的壓力；二是可以通過價格杠桿來配置岸線資源，實施岸線功能調整，從而促進岸線布局的合理化和岸線規劃的順利實施；三是有利于政府通過經濟杠桿加強調控，強化岸線的產權管理，實現管理方式的轉變。

（作者單位：青島市交通運輸委港航管理局）