試論船舶超載運輸?shù)拈L效管理

從分析船舶超載運輸?shù)母春臀：θ胧郑Y(jié)合實際工作檢驗，提出了海事部門堅持從嚴(yán)的查處標(biāo)準(zhǔn)、社會各界齊抓共管、各相關(guān)方履行法律責(zé)任、健全責(zé)任追究等建議。

為遏制船舶超載自沉事故多發(fā)的勢頭，維護良好的通航環(huán)境，交通運輸部于2010年7月起再次在長江水域開展打擊水上運輸超載統(tǒng)一執(zhí)法行動，持續(xù)對超載船舶進行了嚴(yán)厲的打擊。2011年7月，交通運輸部海事局發(fā)出了《海事系統(tǒng)全面落實防治船舶超載運輸長效管理機制的實施意見》（海通航[2011]377號），標(biāo)志著防治船舶超載運輸工作進入了長效管理階段。

船舶超載運輸?shù)谋尘凹皣?yán)重危害性

船舶超載運輸包括以下情形：一是超核定載重線載運貨物;二是集裝箱船載運超過核定箱數(shù);三是滾裝船裝載超出檢驗證書核定的車輛數(shù)量;四是未經(jīng)核準(zhǔn)乘客定額載客航行;五是超乘客定額載運旅客。在長江江蘇水域內(nèi)最常見的超載行為一般指超核定載重線載運貨物，超載船舶中又以小型運輸船舶居多。

船舶在超載運輸過程中，船舶儲備浮力減少，船舶穩(wěn)性、強度變差，導(dǎo)致船舶的抗風(fēng)浪、抗碰擦能力大大減弱，在遭遇大風(fēng)浪或發(fā)生碰撞、觸礁、觸碰等險情時，極易導(dǎo)致船舶翻沉的惡性事故。船舶超載歷來是水上交通安全中最為普遍的違法現(xiàn)象，也是導(dǎo)致水上交通事故頻發(fā)的主要原因之一。尤其在長江江蘇段，水運生產(chǎn)力發(fā)達，船舶種類多，通航密度大，發(fā)生事故的頻率也相對較高，對通航環(huán)境的影響也更大。

船舶超載風(fēng)險極大，船毀人亡的慘劇屢見不鮮，然而，船舶超載運輸卻屢禁不止，已然成為影響水上交通安全的一大頑疾。結(jié)合工作實際中查獲的案例，船舶超載主要原因表現(xiàn)在以下幾類：

經(jīng)濟利益驅(qū)動首當(dāng)其沖。超載違章船舶基本上都是個體運輸船船，為了獲得最大利潤，想方設(shè)法超載運輸，而且相互之間競相效仿，導(dǎo)致了不正當(dāng)競爭的惡性循環(huán)。

船員總體素質(zhì)偏低。查獲的超載違章船舶，其船員絕大多數(shù)未接受正規(guī)培訓(xùn)，法制意識淡薄，專業(yè)知識匱乏，或者對超載運輸可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果認(rèn)識不足，抱有僥幸心理。

水上運輸企業(yè)管理混亂。個別水上運輸企業(yè)為了擴大經(jīng)營規(guī)模或增加企業(yè)經(jīng)濟利益，盲目地讓一些個體船舶隨意掛靠。企業(yè)對掛靠船舶只收費不管理，對船舶安全管理、船員培訓(xùn)監(jiān)督等一概不聞不問。這種只掛靠不管理的經(jīng)營方式，使船舶違章超載失去了必要的內(nèi)部監(jiān)管。同時，相關(guān)涉水企業(yè)、碼頭和裝卸作業(yè)點對船舶超載不予以阻止，聽之任之。

現(xiàn)場管理未到位，執(zhí)法力度不夠。各地海事部門在整治船舶超載運輸違法行為的過程中執(zhí)法力度不均衡，自由裁量幅度較大，導(dǎo)致超載船有機可乘。

未形成全方位的整治氛圍。實踐證明，整治船舶超載僅憑海事部門一家之力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從地方政府、港口管理、船舶檢驗和公安等相關(guān)涉水部門都要承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。

近年來整治船舶超載運輸取得的成效

為遏制船舶超載自沉事故多發(fā)的勢頭，維護良好的通航環(huán)境，交通運輸部于2010年7月至2011年6月再次在長江水域開展打擊水上運輸超載統(tǒng)一執(zhí)法行動，持續(xù)對超載船舶進行了嚴(yán)厲的打擊。總的來說，本次集中反超工作成效顯著，表現(xiàn)在：一是因超載引發(fā)的事故得到有力控制。在長江鎮(zhèn)江水域，在反超行動之前，據(jù)流量觀測統(tǒng)計，約80%左右的內(nèi)河運輸船存在超載行為，自2010年7月份整治超載船活動開展以來，超載船數(shù)量得到迅速控制，至今未再發(fā)生一起因超載引發(fā)的船舶自沉事故。二是出港超載現(xiàn)象得到有力遏制。過往轄區(qū)船舶超載運輸現(xiàn)象得到有效遏制。從現(xiàn)場巡航檢查的情況看，原大量運沙石船舶超載航行現(xiàn)象顯著減少，超載運輸這一嚴(yán)重影響水上交通安全的隱患得到有力控制。三是海事執(zhí)法權(quán)威得到強化。通過現(xiàn)場攔截檢查、啟動協(xié)查機制等有力措施，海事現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)境得到進一步改善，執(zhí)法權(quán)威得到強化。違章超載船舶拒不出示證書、拒不服從現(xiàn)場監(jiān)管的現(xiàn)象大幅下降。四是促進了長江水上運輸秩序的良性發(fā)展。通過反超行動，市場經(jīng)濟杠桿開始逐漸回歸正常，水上砂石等貨物運價開始上漲，不超載照樣有錢可賺逐漸成為新的事實，促進了水上運輸市場的正常開展。

保持宣傳教育與高壓嚴(yán)打并行的態(tài)勢

提高從業(yè)人員遵章守紀(jì)意識。把超載運輸?shù)奈：π孕麄鞴ぷ髀鋵嵉矫克掖啊⒚總€裝卸點、碼頭。在對超載船舶實施行政處罰的過程中，要堅持教育引導(dǎo)在前，爭取做到處罰一起、教育一批、引導(dǎo)一片的良好效果，讓廣大船員了解整治超載的政策、措施和意義，增強安全意識和守法意識，增強遵守水上交通法律法規(guī)的自覺性。

強化船員的技術(shù)培訓(xùn)和管理工作。嚴(yán)把船員培訓(xùn)、考核和發(fā)證關(guān)，加強對船員的集中教育，增強他們的安全意識，落實各項安全管理制度，積極實施《船員違紀(jì)記分辦法》，抓好船員的動態(tài)跟蹤管理。

結(jié)合網(wǎng)格化管理模式，明確分級責(zé)任。結(jié)合海事部門正在推行的網(wǎng)格動態(tài)監(jiān)管要求，將每一個簽證點、每一座裝卸作業(yè)碼頭、每一個黃沙過駁作業(yè)區(qū)、每一段通航管區(qū)落實到責(zé)任人員和船艇，確保監(jiān)管不留盲區(qū)，檢查不留死角。

建立船舶黑名單制度。對在3個月內(nèi)存在2次以上超載運輸行為的船舶，應(yīng)列入黑名單，加大對其跟蹤、管理以及現(xiàn)場檢查的力度。

完善信息通報和共享機制遏制逃避檢查現(xiàn)象。充分發(fā)揮船舶動態(tài)管理系統(tǒng)的作用，對需要協(xié)查的超載船及時錄入系統(tǒng)；對經(jīng)處罰后簽證出港的船舶，簽證人員必須在簽證時核對是否錄入系統(tǒng)，如沒有錄入的要及時予以補錄；對于少數(shù)超載船舶抱有僥幸心理，不接受檢查、抗拒海事執(zhí)法或被查獲后不在規(guī)定的時間內(nèi)接受海事部門調(diào)查處理的，要及時通過船舶動態(tài)系統(tǒng)發(fā)布超載船舶協(xié)查，促使被協(xié)查的船舶無法再次辦理船舶進出港口簽證手續(xù)。對于此類船舶，各地海事部門要督促被協(xié)查的船舶主動到發(fā)出協(xié)查的海事部門接受調(diào)查處理。發(fā)出協(xié)查通報的海事管理機構(gòu)應(yīng)及時將對協(xié)查船舶的處理情況反饋至協(xié)查單位。船籍港海事管理機構(gòu)不得為尚未處理的超載船舶補辦或換發(fā)船舶證書。通過有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，使違法船舶無處可逃。

建立船舶超載舉報獎勵制度。對于積極舉報船舶超載等違法行為的碼頭、浮吊、過駁點、船舶和其他個人等，在經(jīng)核實確認(rèn)后，應(yīng)給予表揚和適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵，充分調(diào)動各有關(guān)方面監(jiān)督船舶超載運輸?shù)姆e極性。

嚴(yán)肅責(zé)任追究，提高違法成本

對于超載船舶要依法嚴(yán)厲懲處。《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第八十二條對涉及超載運輸船舶和實施超載行為船員的處罰作出了明確規(guī)定。根據(jù)“違法必糾、糾罰并舉”處置原則，對于查證確鑿的超載船舶及其相關(guān)責(zé)任人員要依法處置。對在3個月內(nèi)存在2次以上超載運輸行為的船舶，要依法從重處罰，提高超載的違法成本，增強海事執(zhí)法的威懾力，并要對限期糾正的缺陷跟蹤到底直至有效落實。

對于涉及超載的船員要嚴(yán)肅處理。被處罰的船舶和船員，要按照《船舶簽證規(guī)則》第31條的規(guī)定，在《船舶簽證簿》、《船員服務(wù)簿》上簽注，并通報船籍港、船員注冊地海事管理機構(gòu)。船籍港、船員注冊地海事管理機構(gòu)要收集匯總本船籍港船舶和本海事管理機構(gòu)注冊船員被查處的情況，并采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。

對于超載船舶掛靠企業(yè)的要實行責(zé)任追究。根據(jù)交通部《國內(nèi)船舶運輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》要求，對各運輸企業(yè)進行全面督查。凡未按規(guī)定配備與經(jīng)營范圍相適應(yīng)的專職管理人員的企業(yè)，責(zé)令在規(guī)定的時間內(nèi)整改，否則，按有關(guān)規(guī)定降低其經(jīng)營資質(zhì)，取消相關(guān)優(yōu)惠政策。如所掛靠的船舶被查實有超載運輸?shù)冗`章行為的，該企業(yè)要被追究相關(guān)責(zé)任。

對于與船舶超載事故有關(guān)的管理部門和監(jiān)管人員要實行責(zé)任追究。實行船舶超載引發(fā)自沉事故的責(zé)任追究機制，一旦超載船舶發(fā)生自沉事故，根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》第十章法律責(zé)任第八十五條至第八十八條的規(guī)定，追究相應(yīng)海事管理機構(gòu)經(jīng)辦人員的監(jiān)管責(zé)任，確保相關(guān)責(zé)任得到有效落實。

根治船舶超載，必須借助社會合力

多年來整治超載工作的實踐告訴我們，要讓超載船成為眾矢之的，僅憑海事部門一家之力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，各相關(guān)部門要承擔(dān)起相應(yīng)的法定職責(zé)，將船舶運輸涉及的安全生產(chǎn)企業(yè)主體責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和屬地管理責(zé)任一一落到實處。只有全社會共同形成反水上運輸超載的合力，才能使水上超載這一嚴(yán)重危害水上運輸安全的“頑癥”得到真正的、徹底的根治。

雖然2010年7月起長江水域開展的打擊水上運輸超載統(tǒng)一執(zhí)法行動取得了顯著成效，但是，根治船舶超載運輸猶任重道遠(yuǎn)。一旦整治工作稍有放松，船舶超載運輸必然死灰復(fù)燃。為此，各相關(guān)責(zé)任方有必要切實履行法定監(jiān)管職責(zé)，鞏固整治船舶超載運輸專項活動成果，建立并執(zhí)行科學(xué)的防治船舶超載運輸長效管理機制，杜絕船舶超載運輸違法行為，有效降低水上交通事故發(fā)生率，保障水上交通安全形勢持續(xù)穩(wěn)定。

（作者單位：鎮(zhèn)江海事局）