新時(shí)期江蘇沿海港口管理體制改革

通過(guò)分析江蘇沿海港口管理體制改革的歷史、現(xiàn)狀及運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題，借鑒國(guó)外港口建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提出江蘇沿海港口管理體制改革的模式。

隨著經(jīng)濟(jì)一體化和全球競(jìng)爭(zhēng)的加劇，各個(gè)國(guó)家都在調(diào)整自己的對(duì)外開(kāi)放格局，開(kāi)始把開(kāi)放的重點(diǎn)由沿河開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向沿海開(kāi)發(fā)。為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)，從2001年底開(kāi)始，我國(guó)先后頒布實(shí)施了《港口法》、《行政許可法》等，對(duì)港口管理體制實(shí)施改革，隨后江蘇省及其下轄的市、縣也開(kāi)始探討港口管理體制改革的新思路，先后成立了港口管理局，取得了一定成效。2008-2009年，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列沿海發(fā)展規(guī)劃，對(duì)中國(guó)沿海版圖進(jìn)行了重新布局——“三大四小”格局，在新一輪規(guī)劃中，作為四小之一的江蘇沿海如何實(shí)現(xiàn)“以小博大”，實(shí)現(xiàn)與中國(guó)沿海港口和世界港口的無(wú)縫對(duì)接已是新時(shí)期擺在江蘇沿海人民面前的新挑戰(zhàn)，隨之港口管理體制改革中的諸多問(wèn)題就成為港口發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，亟待解決。

江蘇沿海港口管理體制改革中存在的主要問(wèn)題

江蘇沿海各港口在省、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)積極探討管理體制改革的新模式，取得了一定的成效，但目前仍然存在一些問(wèn)題亟待解決：

“同質(zhì)低效競(jìng)爭(zhēng)”矛盾突出。主要表現(xiàn)為：①盲目、過(guò)剩投資，使得港口間貨運(yùn)結(jié)構(gòu)趨同化。如連云港的罐河港區(qū)、大豐港區(qū)、射陽(yáng)港區(qū)、響水港區(qū)都在規(guī)劃中把散雜貨和化工品運(yùn)輸作為自己的主要業(yè)務(wù)之一，這必然會(huì)造成區(qū)域局部供過(guò)于求的局面，進(jìn)一步惡化了港口間的競(jìng)爭(zhēng)。②由于江蘇沿海港口間接腹地重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，為了獲取相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，港口之間過(guò)分壓低市場(chǎng)價(jià)格現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

“諸侯割據(jù)”現(xiàn)象嚴(yán)重。截止2009年，江蘇沿海3市雖然都建立了港口管理局，實(shí)行“一港一政，政企分開(kāi)”和“規(guī)范市場(chǎng)，依法經(jīng)營(yíng)”的管理體制，但在港口運(yùn)行中行政分割明顯，區(qū)域之間缺乏應(yīng)有的合作，各市縣均從自身利益出發(fā)來(lái)發(fā)展港口，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，從而削弱了江蘇沿海港口群的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

港口支線航線比重過(guò)高，缺乏具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的樞紐港。在江蘇沿海的7大主要港口中，只有連云港港和大豐港屬于國(guó)家一類口岸，且大豐港也才剛剛起步，其他港口規(guī)模較小，不能與周邊省份港口相抗衡，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力薄弱。

國(guó)外港口建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

共同組建港口群組織，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)、日本、西歐等國(guó)家雖然已經(jīng)形成了比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但在港口管理上政府并沒(méi)有把它完全交給市場(chǎng)，而是從港口群的整體利益出發(fā)對(duì)港口進(jìn)行宏觀管理，以達(dá)到利益協(xié)調(diào)，防止市場(chǎng)失靈的目的。如美國(guó)的紐約—新澤西港口在成立港務(wù)局之前沖突不斷，惡性競(jìng)爭(zhēng)影響港口的發(fā)展，1921年兩州政府協(xié)商共同組建跨越洲際的聯(lián)合港務(wù)局即紐約—新澤西港務(wù)局來(lái)共同管理兩港事物，港口群建設(shè)不依賴州政府，也不增加納稅人負(fù)擔(dān)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的發(fā)展模式，從而促進(jìn)了港口群的發(fā)展。歐洲現(xiàn)有大小港口1200多個(gè)，分別屬于20個(gè)海洋國(guó)家，為了適應(yīng)新的形勢(shì)，規(guī)范港口行為，形成有秩序的競(jìng)爭(zhēng)，歐盟于1993年成立歐洲海港組織(ESPO)，來(lái)協(xié)調(diào)管理整個(gè)歐洲地區(qū)的海港，提高港口群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。日本東京灣港口群位于本州島南部海灣，南北長(zhǎng)80 km，東西寬20~30 km，灣內(nèi)有東京港、千葉港、川崎港、橫濱港、木更津港和橫須賀港六大港口，其中有3個(gè)港口位居世界前十名之列，在這樣相對(duì)狹小的范圍內(nèi)集中了這樣的港口，不但沒(méi)有形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，反而取得了良好的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)，原因之一就在于日本的運(yùn)輸省掌握港口群規(guī)劃協(xié)調(diào)的最終權(quán)利，確保國(guó)家利益，避免港口之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，而港口的基本管理權(quán)下放到地方的港口管理機(jī)構(gòu)。這就證明了港口群的發(fā)展是可以共贏的。

政企分開(kāi)、依法辦事。在港口群的運(yùn)作過(guò)程中，涉及港口發(fā)展的基礎(chǔ)性工作都由上級(jí)部門負(fù)責(zé)，這些包括港口的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施中的公益性和基礎(chǔ)性設(shè)施及港口群的安全等。如日本由運(yùn)輸省掌握港口群規(guī)劃協(xié)調(diào)的最終權(quán)利、紐約——新澤西港務(wù)局負(fù)責(zé)港口碼頭建設(shè)和維護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建造和維護(hù)、信息系統(tǒng)建設(shè)以及港口安全等。對(duì)于那些通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠更好解決的問(wèn)題則交給市場(chǎng)，并且嚴(yán)格限制上級(jí)管理部門的行為，防止干預(yù)企業(yè)正常的行為，保持競(jìng)爭(zhēng)活力。為確保該制度得到良好貫徹執(zhí)行，許多國(guó)家都有相關(guān)法律和法規(guī)來(lái)明確和維護(hù)這種運(yùn)行。如日本通過(guò)制定港口法達(dá)到這一目的，歐洲海港組織也用法律的形勢(shì)來(lái)確保海港群內(nèi)港口的總體利益。

管理注重港口群整體的重要性。由于港口群內(nèi)的港口相對(duì)距離較近，最容易發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)又容易通過(guò)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)合作共贏和1+1>2的效果。世界先進(jìn)港口群在對(duì)港口的管理過(guò)程一般都遵循港口發(fā)展規(guī)律，沒(méi)有讓各個(gè)港口各自為政，完全自我運(yùn)行，而是注重抓住港口之間利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點(diǎn)——港口群，做到既實(shí)現(xiàn)了管理又保持了活力。如日本東京灣港口群在運(yùn)輸省的協(xié)調(diào)下，各港口共同攬貨，整體宣傳，以提高整體知名度，促進(jìn)港口群的發(fā)展，同國(guó)外港口競(jìng)爭(zhēng)。

地主港模式效果凸顯。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界許多港口城市陸續(xù)重構(gòu)各自的港口管理體制，經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐，約有100多個(gè)世界主要港口逐漸采用地主港模式作為自己港口的管理基本框架，并獲得了成功。如美國(guó)的洛杉磯、紐約—新澤西、新奧爾良等34個(gè)港口，德國(guó)的國(guó)有港，荷蘭、比利時(shí)、瑞典、芬蘭、丹麥、德國(guó)的租賃港、俄羅斯和東歐國(guó)家的港口以及日本的埠頭公社碼頭等都屬于地主港模式?！暗刂鞲邸蹦Ｊ?，就是政府通過(guò)規(guī)劃界定港口的區(qū)域范圍，委托港口管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家擁有港區(qū)及后方一定范圍土地、岸線和基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對(duì)該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，并以租賃方式把碼頭租賃給港口企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。政府收取岸線、土地等公用基礎(chǔ)設(shè)施的出租費(fèi)用，用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的滾動(dòng)發(fā)展，而碼頭的上部設(shè)施，如庫(kù)場(chǎng)、機(jī)械、設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施則由經(jīng)營(yíng)人自己建設(shè)、維護(hù)、管理和使用。近年來(lái)，地主港模式被世界銀行評(píng)定為向世界港口推薦的主要模式。

江蘇沿海港口管理體制改革的政策措施

綜觀國(guó)內(nèi)外港口發(fā)展歷史，港口群的管理制度都是一個(gè)逐步完善的過(guò)程。在這一過(guò)程中，管理模式的改革至關(guān)重要。

1、打破行政區(qū)劃的束縛，成立以江蘇沿海港口群為基本單位的部門

江蘇沿海各港口雖然同屬于江蘇省港口局管理，但下轄三市港口發(fā)展規(guī)劃均由三市港口管理局負(fù)責(zé)擬定編制，必然導(dǎo)致各市會(huì)從自身利益最大化出發(fā)去制定港口發(fā)展規(guī)劃，造成諸侯割據(jù)，導(dǎo)致港口之間重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。而港口群是宏觀管理和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的關(guān)鍵，處理好后，可以避免因管理權(quán)限下放過(guò)多導(dǎo)致的各自為政，也可以避免因管理過(guò)嚴(yán)導(dǎo)致的沒(méi)有活力，是港口之間合作共贏的樞紐。江蘇沿海港口群管理部門成員可由江蘇省港口管理局、下屬各港口管理部門以及相關(guān)港口專家、管理、技術(shù)人員組成。該管理部門可以通過(guò)議會(huì)的形勢(shì)來(lái)協(xié)調(diào)各個(gè)港口之間的利益；共同攬貨、整體宣傳，以提高江蘇沿海港口知名度；負(fù)責(zé)本港口群的規(guī)劃、信息平臺(tái)建設(shè)、港口安全、整體宣傳等事務(wù)。

2、用法律形式確保各層管理部門職責(zé)

江蘇省港口管理局負(fù)責(zé)各江蘇省沿海港口群規(guī)劃的審批和江蘇沿海港口群與其他港口群利益的協(xié)調(diào)；江蘇沿海港口群管理部門則從港口群的整體利益出發(fā)，充分利用海岸資源，實(shí)現(xiàn)港口之間的科學(xué)組合，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、組織科學(xué)，既能合理利用資源、實(shí)現(xiàn)港口功能，又能防止重復(fù)建設(shè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)通過(guò)對(duì)港口群的統(tǒng)一規(guī)劃還可以實(shí)現(xiàn)沿海港口與內(nèi)陸腹地物流的有效對(duì)接，從而可提升與江蘇沿海港口相關(guān)聯(lián)的整個(gè)物流體系運(yùn)轉(zhuǎn)的效率；各港口管理部門負(fù)責(zé)本港口的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、安全、不同企業(yè)之間合作和競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)等日常工作事務(wù)。此外，港口管理機(jī)構(gòu)應(yīng)被禁止妨礙和干涉私營(yíng)企業(yè)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不允許經(jīng)營(yíng)和私營(yíng)企業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)，港口管理機(jī)構(gòu)應(yīng)被禁止在設(shè)施利用、港口經(jīng)營(yíng)管理等方面對(duì)任意一方給予歧視待遇，政府可以通過(guò)法律、財(cái)稅等手段對(duì)港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和調(diào)控。當(dāng)然，不同層級(jí)的管理部門的權(quán)利和職責(zé)范圍界定，還需要通過(guò)法律來(lái)體現(xiàn)和維護(hù)，并保證其正常運(yùn)行，但目前江蘇沿海港口管理相關(guān)法律、法規(guī)幾乎還是一片空白，亟待解決。

3、港口運(yùn)行可嘗試采用“地主港”模式

目前，隨著江蘇沿海發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，其港口建設(shè)備受關(guān)注，但港口建設(shè)的資金問(wèn)題卻成為其發(fā)展的瓶頸，與此同時(shí)政企分開(kāi)的企業(yè)制度改革雖已開(kāi)始實(shí)施，但政企不分的弊端依然存在，而國(guó)際通行的“地主港”模式既可解決港口建設(shè)資金來(lái)源不足問(wèn)題，同時(shí)又可兼顧政府和企業(yè)的利益。為此，建議江蘇沿海港口可由江蘇沿海港口管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代表國(guó)家擁有港區(qū)及后方一定范圍土地、岸線和基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對(duì)該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，并以租賃方式把碼頭租賃給港口企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。政府收取岸線、土地等公用基礎(chǔ)設(shè)施的出租費(fèi)用，用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的滾動(dòng)發(fā)展，而碼頭的上部設(shè)施，如庫(kù)場(chǎng)、機(jī)械、設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施則由經(jīng)營(yíng)人自己建設(shè)、維護(hù)、管理和使用。這樣，一方面政府可減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，集中精力搞好規(guī)劃、實(shí)施港口法規(guī)和保證安全等行為，避免以市、縣為單位的“諸侯割據(jù)”現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面，可以充分利用政府和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)整合、優(yōu)化，提高港口資源的使用效率，減少重復(fù)投資，同時(shí)可以使港口實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到“以小博大”的目的。