海事行政處罰程序淺析

研究海事行政處罰程序違法問(wèn)題，可以使海事行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰的具體行政行為時(shí)盡量避免做出程序違法的具體行政行為，有利于監(jiān)督海事行政機(jī)關(guān)依法行政，進(jìn)一步促進(jìn)行政管理活動(dòng)的法律化、規(guī)范化、程序化。

由于長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體，輕程序”傳統(tǒng)執(zhí)法觀念根深蒂固，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、法律制度不健全等原因的影響，海事行政機(jī)關(guān)執(zhí)法違法尤其是行政處罰程序違法現(xiàn)象較為普遍，這一現(xiàn)實(shí)更要求我們對(duì)海事行政處罰程序違法行為予以充分重視，以高度的社會(huì)責(zé)任感和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度對(duì)行政程序違法行為進(jìn)行剖析，使海事行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員能自覺(jué)依法行政，避免程序違法。

海事行政處罰程序概述

當(dāng)前海事行政處罰程序違法問(wèn)題普遍存在，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行過(guò)不少研究。究其因，主要包括以下幾方面的原因：

1、法律因素

目前我國(guó)海事行政處罰程序法律規(guī)范相對(duì)滯后的狀況，為海事行政處罰程序違法現(xiàn)象提供了滋生的土壤。主要表現(xiàn)為：

缺少統(tǒng)一的行政程序法甚至統(tǒng)一的行政處罰程序規(guī)范也沒(méi)有，重實(shí)體、輕程序的傾向仍然比較嚴(yán)重。

現(xiàn)有的行政處罰程序規(guī)范屬于粗放型程序規(guī)范，現(xiàn)代的行政程序制度在我國(guó)還沒(méi)有全面系統(tǒng)建立，如說(shuō)明理由制度、告知權(quán)利制度、時(shí)效制度、聽(tīng)證制度等，或沒(méi)有建立，或雖建立了但內(nèi)容規(guī)定不全面，存在諸多缺陷，與現(xiàn)代行政法治的精神不相符。

現(xiàn)代行政程序法得以產(chǎn)生的憲法原則和基礎(chǔ)理論還沒(méi)有完全確立，需要確立的憲法原則如自然公正原則、正當(dāng)法律程序原則、信賴保護(hù)原則等；需要確立的基礎(chǔ)理論有公共權(quán)力受監(jiān)督理論，權(quán)利本位理論、現(xiàn)代民主理論等。由于缺乏這些憲法原則和基礎(chǔ)理論致使我國(guó)目前無(wú)法制定統(tǒng)一的行政程序法典，在海事行政活動(dòng)中無(wú)法對(duì)行政處罰等行政行為進(jìn)行統(tǒng)一的程序規(guī)范。

現(xiàn)有的行政處罰程序規(guī)范對(duì)海事行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、程序參與人在程序上的權(quán)利和義務(wù)的分配也存在一些不合理性，大多以行政職權(quán)為本位，缺乏民主性。對(duì)海事行政機(jī)關(guān)處罰程序要求不高，忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的制約，沒(méi)有體現(xiàn)現(xiàn)代行政程序所要求的民主性、控權(quán)性、平等性，不能有效制約海事行政處罰程序違法行為的發(fā)生。

2、主體因素

海事行政執(zhí)法者的法律素質(zhì)不高，程序意識(shí)淡薄。執(zhí)法中部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法憑老經(jīng)驗(yàn)，不注重對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，不知法律關(guān)于執(zhí)法程序的規(guī)定，也就更談不上依法定程序辦案了。另外，部分執(zhí)法人員雖懂法，知道法定程序的規(guī)定，但“特權(quán)”思想作怪，“人治”觀念嚴(yán)重，執(zhí)法中以“管人者”自居，而忽視對(duì)自己嚴(yán)格執(zhí)法，尤其是嚴(yán)格依法定程序執(zhí)法的要求，視程序?yàn)槭`，不注重對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)，以至將執(zhí)法行為個(gè)體化，演變成不受法律約束的個(gè)人行為。

“官本位”思想仍一定程度上存在。不少執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)將自己同當(dāng)事人置于不平等位置，在這種思想的影響下，在執(zhí)法過(guò)程中特別是在調(diào)查取證過(guò)程中就會(huì)忽視甚至損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，也給自己的行政執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

3、觀念因素

對(duì)海事行政處罰程序的意義、作用認(rèn)識(shí)不夠。俗話說(shuō)“思想是行動(dòng)的先導(dǎo)”，錯(cuò)誤的觀念往往導(dǎo)致錯(cuò)誤行為和結(jié)果的產(chǎn)生。可以說(shuō)，目前我國(guó)海事行政處罰程序違法現(xiàn)象的大量存在與我國(guó)重實(shí)體、輕程序傳統(tǒng)觀念的影響有著直接且為重要的聯(lián)系。海事行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中重實(shí)體、輕程序的原因，主要有三：

重人治，輕法治的政治傳統(tǒng)的影響。中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，重人治，輕法治是中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)，而重人治，輕法治的結(jié)果必然是只注重目的，不考慮過(guò)程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程的隨意性，導(dǎo)致程序違法問(wèn)題的產(chǎn)生。

對(duì)程序法的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)程序法價(jià)值的認(rèn)識(shí)陷入了一個(gè)誤區(qū)，即認(rèn)為程序法只是實(shí)體法的工具，程序的目的只是在于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正可以忽視甚至不惜故意違反程序，而沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到程序的獨(dú)立價(jià)值和程序本身的正義性。行政機(jī)關(guān)及其工作人員、公眾和社會(huì)輿論普遍采用實(shí)用主義的哲學(xué)態(tài)度對(duì)待行政程序，人們重視的是行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及其后果是否合法合理，只要行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容合理合法，不按程序辦事是無(wú)關(guān)緊要的。反過(guò)來(lái)講，只有當(dāng)行政行為的實(shí)體內(nèi)容及其后果違反法律、不合情理、有失公正時(shí)，人們才想到去追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員在程序上的失誤，這種重結(jié)果輕過(guò)程的實(shí)用主義哲學(xué)觀從一定程度上導(dǎo)致了行政處罰程序違法現(xiàn)象的大量存在。

錯(cuò)誤地將行政程序與官僚主義相聯(lián)系在一起，從很大程度上造成了行政處罰程序違法現(xiàn)象的存在。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)家行政管理過(guò)程中的非規(guī)范化的傾向甚濃，辦事不講程序，有程序也可以隨便違反的現(xiàn)象比較普遍。不合理的行政程序與官僚主義之間有相互依存，互為表現(xiàn)的關(guān)系，這是我們今后在建設(shè)行政程序法制時(shí)必須給予高度重視的，但是行政程序本身并不必然導(dǎo)致官僚主義，沒(méi)有必要的行政程序就不會(huì)有國(guó)家行政活動(dòng)的法治化和科學(xué)化。

4、監(jiān)督因素

執(zhí)法監(jiān)督的力度不夠，海事行政程序違法法律責(zé)任機(jī)制尚待健全。首先，目前海事行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案責(zé)任追究制度沒(méi)有得到有效落實(shí)，致使一些違法問(wèn)題得不到有效發(fā)現(xiàn)和揭露，甚至于發(fā)現(xiàn)了也得不到糾正，責(zé)任人員得不到應(yīng)有的處理。尤其是由于在行政執(zhí)法實(shí)踐中廣泛存在的重實(shí)體、輕程序觀念的影響在一定程度上導(dǎo)致了“只要不出實(shí)體性錯(cuò)誤，違反法律程序沒(méi)什么大不了”的錯(cuò)誤觀念的滋生，致使一些程序違法現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到糾正。其次，我國(guó)公民自身的程序意識(shí)淡薄，不知道利用程序法來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，造成社會(huì)監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，客觀上也助長(zhǎng)了行政處罰程序違法現(xiàn)象的蔓延。如果嚴(yán)格審查的話，不少海事行政處罰案件是錯(cuò)誤甚至無(wú)效的，但事實(shí)上針對(duì)海事行政處罰案件的聽(tīng)證、行政復(fù)議、行政訴訟很少，造成這一現(xiàn)狀的主要原因在于：一是當(dāng)事人不敢告，因?yàn)楹Ｊ轮鞴軝C(jī)關(guān)是水上交通的主管機(jī)關(guān)，一些當(dāng)事人怕被“穿小鞋”而不敢告；二是當(dāng)事人不愿告，由于海上運(yùn)輸?shù)奶厥庑裕瑫r(shí)間對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)是極為重要的，一旦被處以甚至是錯(cuò)誤的海事行政處罰，他們也不會(huì)提起行政處罰聽(tīng)證、行政復(fù)議或行政訴訟，因?yàn)檫@會(huì)浪費(fèi)大量的時(shí)間，給當(dāng)事人帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而是積極配合執(zhí)法人員以爭(zhēng)取早日完結(jié)以減少損失。正是這一現(xiàn)象使不少海事執(zhí)法人員不重視行政處罰程序而只重視結(jié)果，只要罰款執(zhí)行了，不管是不是依據(jù)了法定程序。再次，目前我國(guó)立法和理論界及海事行政部門對(duì)海事行政程序違法法律責(zé)任機(jī)制的關(guān)注不夠。任何一項(xiàng)法律制度，沒(méi)有法律責(zé)任機(jī)制作保障，將毫無(wú)實(shí)際意義。行政程序規(guī)范規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人及其他程序參與人在行政程序中的權(quán)利義務(wù)，其中又以對(duì)行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)的規(guī)定為主要內(nèi)容。建立相關(guān)的法律責(zé)任機(jī)制保證行政機(jī)關(guān)履行程序義務(wù)，是行政程序法得以有效運(yùn)行的重要保障。而我國(guó)目前在理論上對(duì)行政機(jī)關(guān)程序違法的法律責(zé)任欠缺深入探討，現(xiàn)行立法中又缺乏行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)的規(guī)定，從而導(dǎo)致海事行政處罰程序違法現(xiàn)象的大量存在。

海事行政部門的行政處罰程序的完善

1、海事行政處罰程序法律法規(guī)的健全

我國(guó)《行政處罰法》頒布和實(shí)施了十年有余，在建立和完善行政處罰程序，規(guī)范行政處罰的設(shè)置與實(shí)施，轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)法觀念等方面做出了重大貢獻(xiàn)。然而，從上個(gè)世紀(jì)的九十年代中期到現(xiàn)在，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念初步奠定到目前建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的指導(dǎo)方針的確立，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。原本作為該法制定基礎(chǔ)的社會(huì)條件已經(jīng)發(fā)生了變遷，這部法律在實(shí)踐中暴露出諸多的缺陷與不足。問(wèn)題既有立法層面的也有實(shí)踐層面的，關(guān)鍵的問(wèn)題還是存在于實(shí)踐的層面。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政處罰程序法律規(guī)范自身薄弱的現(xiàn)狀，國(guó)家有關(guān)部門要抓緊對(duì)行政處罰程序制度的調(diào)查、研究工作，要在立足我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)際的基礎(chǔ)上，大力借鑒國(guó)外和地區(qū)有關(guān)程序制度，去粗存精，進(jìn)一步健全海事行政處罰程序規(guī)范，從法律制度上預(yù)防和減少海事行政處罰程序違法現(xiàn)象的發(fā)生。

2、海事執(zhí)法人員素質(zhì)的提高

海事行政處罰執(zhí)法人員素質(zhì)包括法律素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)等提高海事行政處罰執(zhí)法工作人員的素質(zhì)是行政處罰程序規(guī)范化進(jìn)程中不可缺少的前提性要素。

法律素質(zhì)解決行政處罰過(guò)程中 “知”的問(wèn)題。海事行政處罰執(zhí)法人員不僅要知道與海事行政處罰有關(guān)的法律而且對(duì)法律規(guī)定有正確的理解，尤其要意識(shí)到海事行政處罰程序是實(shí)現(xiàn)行政處罰公正的重要前提。只有對(duì)法律有了深刻的理解，在實(shí)踐中才會(huì)感受到法律的強(qiáng)制性，才會(huì)自覺(jué)地遵守法律規(guī)定，才能做出合法的行政行為。

同時(shí)加強(qiáng)對(duì)海事行政處罰執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育，嚴(yán)格按程序執(zhí)法，防止以權(quán)謀私。職業(yè)道德素質(zhì)高低制約著海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員在現(xiàn)實(shí)行政中能否自覺(jué)遵守法律規(guī)定。要強(qiáng)化行政執(zhí)法人員依法行政觀念。經(jīng)常性地組織行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)及政策性規(guī)定，加強(qiáng)法制培訓(xùn)，不斷提高行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平和執(zhí)法素質(zhì)，真正做到文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公開(kāi)執(zhí)法。

3、海事執(zhí)法人員執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代法治之精神在于強(qiáng)調(diào)以權(quán)利控制權(quán)力，即注重于規(guī)范政府權(quán)力的行使，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的恣意侵害。因此保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益應(yīng)成為我國(guó)法律制度的基本點(diǎn)。《行政處罰法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政處罰機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”可見(jiàn)，“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法利益”也是制定《行政處罰法》主要目的之一。《行政處罰法》中的眾多程序性規(guī)定，正是出于監(jiān)督行政處罰機(jī)關(guān)的處罰行為，從而保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的考慮。因此，行政處罰機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰中，應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)公共秩序，處罰違法行為與保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益相統(tǒng)一的價(jià)值取向，糾正片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的行使而忽略當(dāng)事人合法權(quán)益的錯(cuò)誤觀念。

4、海事執(zhí)法人員責(zé)任制追究制度的完善

在確立行政程序違法的責(zé)任形式時(shí)，既應(yīng)考慮對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)程序的公正價(jià)值，又要考慮維護(hù)公共利益，保障行政效率的提高，這就要求既要追究海事行政處罰程序違法的法律責(zé)任，又要采取靈活多樣的追究方式。法律責(zé)任是對(duì)違反法定義務(wù)的譴責(zé)和否定性評(píng)價(jià)，它要通過(guò)多種責(zé)任形式表現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)目前有關(guān)行政處罰程序的合法性要求及程序違法的法律后果與責(zé)任，主要規(guī)定在行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法以及有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章中，并對(duì)行政處罰程序違法的責(zé)任主體及法律責(zé)任形式作了較為明確的規(guī)定。

(作者單位：長(zhǎng)江海事局)