內河水運實現新一輪跨越式發展的障礙及對策建議

內河水運已進入新一輪跨越式發展時期。但在看到重大發展機遇的同時，也要看到制約當前內河水運加快發展的深層次的障礙因素。在規劃、建設、發展、管理等方面，要進一步掃除障礙，實現暢通高效平安綠色的內河水運發展目標。

我國內河水運進入新一輪跨越式發展的時期

我國“十二五”規劃綱要明確提出要“大力推進長江等內河高等級航道建設”，“推動內河運輸船舶標準化和港口規模化發展”，并設專欄將內河水運建設列入我國“十二五”交通建設的重點。2011年1月，國務院出臺加快長江等內河水運發展的意見，專門對內河水運發展作出部署，我國內河水運發展已進入新一輪跨越式發展的重要時期。

“十二五”期內河水運發展也列入交通運輸部的重點任務。“十二五”期，內河水運將在眾多建設任務中提前實現2020年的規劃目標，中央投資將在500億元左右（含船型標準化補貼資金），全社會投資將在2000億元左右。從各省市內河水運發展來看，“十二五”也是高強度投入、大幅度建設、大跨越發展的重要時期。從中央到地方，可以看到內河水運大建設、大發展的時期已經到來。

我國內河水運發展中不容忽視的問題

在內河水運已經拉開大建設大發展序幕的重要時期，我們更應該具備清醒的認識，充分認清當前制約內河水運發展的障礙因素，深入把握內河水運發展的內在規律和要求，統籌考慮“超前規劃”、“前期工作”、“項目儲備”、“建設進度”、“包容發展”、“規范管理”等之間的辯證關系，切忌為完成建設任務，過度追求“速度”和“進度”，過度追求建設發展的“宏偉目標”。

在當前內河水運發展中，確實存在一些障礙和問題，主要體現在：

1、內河水運規劃存在“修編頻繁”現象

當前，內河水運發展規劃存在的問題是，規劃頻繁修編問題突出，特別是地方一些港口的總體規劃、港區規劃等表現得更為突出。其主要原因是：

需求推動：流域經濟社會快速發展，發展規劃相對落后，超前性不足，落后于發展需求。

領導推動：即港口規劃作為新上任領導新“實施方略”的主要表現載體，以此體現“新官”的“新思路、新想法”，修編規劃成為一種變相的“政績”工程。

資金驅動：規劃頻繁修編，目的是將盡可能多的項目納入其中，做大需求“總盤子”，提出“宏偉目標”，表明所需“資金缺口”巨大，尋求上級政府、行業主管部門更大資金支持。

利益驅動：有時候，規劃修編的動機是尋求未來發展的用地空間，提早做好“圈地工作”，表面上提出所謂的“港口物流園”、“港口工業園”等比較好的規劃設想，其實是先占得“地盤”再說，實質的建設內容有時是“空空如也”。

2、內河水運建設存在“頭重腳輕”現象

內河水運建設，特別是航道、船閘、航電樞紐等工程的建設，大都是政府投入為主。因此，如何申請政府更大的投資補助經常成為地方水運發展的重要任務，而資金申請主要體現在項目規劃、工可等階段，造成了“重前期、輕后期”的現象。

規劃是把握發展方向的工作，建設是規劃目標的具體實現過程。在內河水運建設程序的履行過程中，存在明顯的“重前期、輕后期”的現象。因為涉及到項目能否得到批準以及項目的建設規模、投資資金等內容，在規劃、建議書、工可等工作上，高度重視；而初步設計、工程施工、竣工驗收等階段，“走過場”的現象時有發生。目前的情況是，項目工可批復之后，初步設計沒有不通過審查的；項目建成后，沒有不通過竣工驗收的；同時項目后評價這一重要環節還明顯“缺位”。

3、內河水運發展存在“不平衡”現象

目前，國家不斷加大內河水運的投資力度，在綜合運輸發展中的“短板”現象和“不平衡”現象有了較大程度地緩解。但在內河水運發展的過程中，仍然存在一些“不平衡”的問題。

內河水運發展過度重視“硬件”發展。細細研究各地內河水運發展規劃，不難看出，很多省市的發展目標和重點就是建成高等級航道多少公里、形成大型專業化泊位多少個、形成港口吞吐能力多少億噸、建成多少個應急指揮中心等，似乎這就是內河水運發展的全部內容，資金需求也主要體現在這些方面。雖然，總體上我國內河水運“硬件”發展仍滯后于經濟社會發展的需求，但是在局部地方也存在過度超前的隱患，部分省市集裝箱碼頭等建設存在過剩的可能。據了解，某地方港口為了從外地運輸一件重特大件貨物且涉及多種運輸方式換乘，雖然具備了較好的“硬件”能力，但竟然很難找到一家合適的承運人來完成，這是典型的綜合運輸協調能力的欠缺。

內河水運發展存在“為自己考慮過多”的問題。內河水運發展，同其它行業的發展一樣，也存在“部門利益”為重的現象，在水資源綜合利用上，極易導致“內河水運為大”的現象。因此，在項目的建設過程中，易受到水利、環保、農業等部門的“責難”。內河水運規劃過程中，認真編制好環評等報告是更好地實現水運科學發展觀的重要要求。但在環評、防洪評價等工作過程中，常發生“流于形式、走過場”的現象。

4、內河水運管理存在“不夠規范”現象

各級內河水運行業主管部門要充分發揮“公共管理、社會服務、市場監管”等職能，做好行業管理，規范行業發展。目前，在內河水運管理中存在一些不夠規范的地方。

未批先建現象依然存在。由于地方經濟發展的沖動，有些水運建設項目沒有很好的履行基建程序，項目建成后，再去被動履行各種建設程序，嚴重違反了國家有關法律法規的規定，也在一方面暴露了行業管理的“缺位”。

建設市場管理仍存在薄弱環節。特別是在招投標管理方面，仍然存在違標、串標現象，仍然存在轉包和違法分包現象，仍然存在“超資質”承包水運建設工程的現象。

內河水運建設市場的各類檢查“過度頻繁”。加強市場監管，維護公平競爭的環境，是行業發展的重要保障。但是，目前從中央到地方，各級政府以及各級政府的不同部門都加大了內河水運建設監督檢查力度，個別地區個別項目檢查過于頻繁。

內河水運實現新一輪跨越式發展的幾點建議

上述一些問題，可能只在內河水運發展中的局部地區、局部范圍表現的較為突出，但是，必須予以高度重視，提前研究，加以解決，才能為內河水運的新一輪跨越式發展掃清障礙。

1、完善規劃理念，保持規劃的嚴肅性

美國內河水運規劃幾十年不變、而我國規劃經常修編的主要原因在于美國是基于內河水運資源的規劃、我國是基于發展需求的規劃。規劃過程中對需求的預測存在不確定性和不準確性，導致規劃時常修編，跟不上經濟發展需求，這是規劃經常修編的重要原因。

因此，建議調整我國內河水運規劃的思路理念，兼顧“適度超前”和“注重長遠”，在目前我國主體功能區規劃、城鎮規劃等基本成型的基礎上，開展基于內河水運資源的長期規劃（規劃期可以是50年或更長），詳細論述目前水運資源的可開發量和開發潛力，淡化基于需求的規劃。在此基礎上，根據經濟社會發展需求，再制定短期的建設規劃（如3年、5年或10年）和年度計劃等。

同時，要保持規劃的嚴肅性，可適當考慮將重大內河水運規劃經人大立法的形式發布。各級政府要嚴格按照規劃進行管理，對規劃的調整、修編嚴加管理，盡量不予調整。嚴禁為了需求資金補助、圈地、“政績工程”等因素不斷調整規劃。

2、實施后評價工作，開展建設項目全過程管理

解決內河水運建設管理中的“頭重腳輕”問題，關鍵是加大內河水運建設的后評價機制，將內河水運建設效果與政府投資補助標準相掛鉤，形成循環反饋回路。加大負責前期、初步設計、建設、驗收、運營等管理任務的部門之間的溝通協調力度，全過程跟蹤資金補助、使用、效果等各階段工作。

實施內河水運建設后評價工作，充分整合前期工作、初步設計、建設市場檢查、竣工驗收等各級段監督檢查或審查的成果；對建設過程中的項目，發現問題，及時減少或停止年度建設補助資金的撥付；對建成的項目，經過對項目進行全過程、系統性的評價后，若發現問題，對相關責任人進行嚴肅追查，同時與干部考核、人事變動掛鉤，并對該地區其它項目減少或停止撥付補助資金。

3、強化社會評價，促進內河水運“包容式”發展

“包容式”發展理念的重要內容之一是“平衡發展”理念，就是統籌兼顧，全面發展。內河水運發展要實現“暢通、高效、安全、綠色”的發展目標，只靠港口、航道、支持保障系統和船舶的建設很難實現。應在加強基礎設施建設的同時，加大對運輸市場、功能拓展、產業升級、航運企業管理等方面投入和研究力度，完善財稅、土地等扶持政策，實現港、航、船、管理、功能、結構等的全面平衡發展，避免某一方面出現“短板”。

同時，要充分考慮其它行業的發展，為其它行業的發展留有空間。加強與其它有關涉水部門的協調，認真做好環評、防洪評價工作，充分論證航道炸礁、樞紐建設等對水生物、重要魚類、地質災害、移民等影響，規范建設土地拆遷，充分考慮項目建設相關者利益。在做好項目經濟評價的同時，要高度重視項目的社會評價和風險性評價工作，確保項目投資效益的充分發揮。

4、完善法律法規，提高行業“規范化”管理水平

首先，應完善行業管理的法律法規和規章制度建設。以建章立制的形式，實現行業管理的客觀、規范、有序，保證行業管理的連續性和穩定性。

第二，要嚴格項目檢查，及時發現違法違規行為，及時報請有關部門，加大懲罰力度，提高違法者的“違法成本”。

第三，切實處理好檢查力度和檢查次數的關系。各部門加大溝通協調和信息共享力度，盡量做到檢查高效、精簡。合并相似檢查，形成多部門聯合檢查，盡量減少檢查次數。嚴格各種檢查活動的接待工作，建議專門發文明確檢查活動要避免干擾正常的項目建設活動，如檢查活動不需要被檢查單位領導的陪同，只需了解具體項目的一般工作人員陪同即可，真正發揮以最小的檢查成本實現最大的檢查效果。

（作者單位：交通運輸部規劃研究院）