綜合運輸發展背景下交通運輸立法需求分析

以綜合運輸體系的構成及其內涵的分析為基礎，總結圍繞有關要素產生的社會關系的類型和特征，根據法律調整的客觀需要和規律，提出對綜合運輸體系建設的立法項目及其規范對象和主要制度建議。

發展綜合交通運輸是是適應我國經濟社會發展新階段、新形勢、新任務的現實需要和長遠需要，符合世界交通運輸發展規律和發展趨勢，是新時期加快轉變交通運輸發展方式的重要體現。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出要“加快發展綜合運輸體系”。在十一屆人大一次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中要求“積極發展綜合交通運輸體系”。綜合交通運輸體系是各種交通運輸方式在現代經濟條件下共同組成的布局合理、優勢互補、分工明確、銜接順暢的運行系統和服務系統。在交通運輸發展過程中，法律法規具有重要的引領、規范和穩定作用。新形勢下，研究制定綜合交通運輸的法律法規政策和標準規范，促進各種交通運輸方式法律法規政策標準的銜接，建立有利于多種運輸方式優勢互補、相互協調的綜合交通運輸法規體系，對加快形成綜合交通運輸體系，提高交通運輸業的供給能力和水平具有重要意義。

?藎綜合運輸體系構成及其內涵分析

綜合交通運輸體系是在充分發揮各運輸方式比較優勢的基礎上，統籌協調、合理配置和有效利用交通運輸資源，實現各交通運輸方式間的有效銜接的綜合運行系統和服務系統。由四個子體系組成：綜合交通運輸的基礎設施、運輸生產組織、支持保障和行政管理體系。

1、基礎設施體系

基礎設施是交通運輸工具運行的載體和完成運輸活動的物理性基礎，完整的交通運輸基礎設施體系由以下幾方面要素組成：一是各交通方式的運輸通道，是指在各交通方式中，連接運輸始發地、到達地，使得運輸工具能夠運行的線路。根據不同運輸方式，運輸通道具體可分為航道、公路、鐵路、空域（航線）、管道、城市道路及軌道等類型；二是各運輸方式內部樞紐，是指位于各運輸方式內部交通通道的節（結）點，主要服務于同種運輸方式下的客貨交換流轉的場站和相關集疏運系統的集合體。包括港口、機場、火車場站、道路運輸場站和城市公交站點等；三是綜合運輸樞紐，是指連接不同運輸方式的主要客貨運通道的結點，其構成全國或區域內重要客貨中轉集散中心，通過將線路、場站及信息傳輸等設施的有機鏈接，實現各種交通運輸方式一體化作業，達到客運零換乘、貨運無縫連接的目標。具體表現為：微觀層面的綜合交通運輸樞紐設施和宏觀層面的綜合交通運輸樞紐所依托的中心城市。

2、運輸生產組織子系統

運輸生產組織是指運輸生產組織者，使用相應交通工具按照一定的運營方式將各種運輸對象（貨物、旅客、郵件等）從起點運往終點的全過程活動。運輸生產組織包含以下三個要素：一是運輸組織者（經營人）；二是運輸裝備；三是運輸從業人員。根據上述要素的不同特征，交通運輸生產組織又分為以下幾類：水路運輸、道路運輸、鐵路運輸、航空運輸、管道運輸、城市公共交通運輸、郵政運輸和多式聯運。其中，多式聯運是指由同一運輸組織者，將同一運輸對象通過兩種或兩種以上運輸方式由接受地運至目的地的活動。

3、支持保障子系統

支持保障系統是指為保證綜合運輸系統的正常運行和緊急狀態下的應急處置所提供的信息技術、救助、應急保障等體系，主要包括：一是信息技術平臺，是指通過制訂運輸信息技術標準和信息資源標準，建立運輸信息采集、處理和服務的交換共享機制，整合、對接和共享各種運輸方式的信息資源；二是救助體系，是指在運輸活動中遇到自身力量無法擺脫的困難或危險時，政府或社會力量所給予的救助和支援服務系統，使其從困境或危險中得以解脫；三是應急保障機制，是指針對由于社會經濟異常波動或突發事件造成的交通設施中斷、重要物資、旅客運輸緊張，為保障基礎設施的通暢和運輸生產的有效進行而采取的各種保障措施的總和。

4、綜合交通運輸公共管理

綜合交通運輸公共管理包括提供公共服務、維護市場秩序、實施社會性管制（低碳、環保、節能、安全）等，具體包括以下幾個方面的內容：一是提供公共服務，提供公共服務是一種政府職能，指通過提供或創造公共產品以滿足公共需要的過程；二是維護市場秩序，由于市場經濟并不能必然的實現資源的合理配置，需要政府加以規范，以維護市場秩序，保證市場經濟健康有序地運行，使市場能有效地發揮的作用；三是社會性管制，是政府為控制負和可能會影響人身安全健康的風險，而采取的行動和設計的措施，不同運輸方式在營運活動中都存在環境污染（碳排放）、交通事故、擁擠等負的外部性，而市場機制無法直接解決這一問題，因此必須通過政府管制加以解決。

?藎綜合運輸體系的構建與當前交通運輸立法存在的主要問題

綜合交通運輸建設是一項復雜的系統工程，需要不斷解決各種矛盾和問題。其關鍵在于通暢多種運輸方式之間的銜接、統一標準、合理布局、促進整體優勢和組合效率的充分發揮。而在大部制成立之前，除了短暫的歷史時期以外，我國交通運輸業長期實行分部門管理：原交通部主管水路運輸和公路運輸，原建設部負責指導城市客運，原民航總局負責航空運輸，國家郵政局管理郵政行業。在這種背景下，民航、郵政、城市公交和公路、水路交通部門處于分別管理的狀態。在這一現實下，經過幾十年的發展、積累，各部門基本形成了各自獨立立法體系，在解決綜合運輸發展的關鍵問題上，存在一系列不足。

1、促進和協調綜合交通運輸的綱領性立法尚存空白

長期以來，我國交通運輸立法都立足于各獨立的交通運輸方式展開，主要規定各交通運輸方式內部的相關制度，未能從宏觀角度通盤考慮綜合交通運輸體系構建的相關問題，從而導致促進和協調綜合運輸的綱領性立法缺失。而綜合交通運輸建設涉及到多個部門職責、需要不同系統單位和地區聯動，需要通過專門立法建立一整套綱領性、宏觀的、前瞻性的綜合交通運輸促進和協調法律制度，從整體上為不斷推進綜合交通運輸體系的建設提供制度保障。

2、綜合交通運輸的某些關鍵環節立法缺失

綜合交通樞紐的建設管理、多式聯運市場的培育和規范、多式聯運承運人的民事法律責任等綜合交通運輸關鍵環節的方面，均涉及到不同功能、不同部門和不同行業主體的關系的整合和協調，任何單一交通運輸方式的法律制度都難以對其規范，需要確立特殊管理體制和機制。而長期以來，我國交通運輸立法主要立足于規定各交通運輸方式內部通道、樞紐和運輸組織的相關制度，對上述綜合領域缺少制度規范，不利于我國綜合交通運輸體系的構建。

3、現有各交通運輸方式自身立法還不完善

當前，公路、水路、民航、郵政交通工作的主要領域已基本實現了有法可依。但是，現有很多法規是在計劃經濟時期或在由計劃經濟向市場經濟轉軌時期起草制定的，部分法規已不能適應社會主義市場經濟發展的需要，即使后期制定的法規、規章也在一定程度上存在對行業發展規律認識不足的問題。例如，國內水路運輸市場立法已經比較陳舊、航道法長期遲遲不能出臺、城市交通立法仍是空白、通用航空立法難以適應通用航空事業發展要求等。

?藎促進綜合運輸體系發展的關鍵立法項目建議

為充分發揮法律、法規的規范和引領作用，解決當前綜合運輸體系構建中的關鍵性問題，調整不同運輸方式之間的銜接、配合和協調過程中的運輸主體之間、政府主管部門與運輸主體以及政府主管部門之間的關系。在今后一個時期，應著力加強跨運輸領域立法，在以下幾個立法項目上尋求突破。

1、《綜合運輸促進法》

鑒于我國綜合運輸體系建設所處的階段，不同運輸方式管理仍涉及多個部門，跨行業運輸及其管理仍處于摸索階段，直接制定實質意義上的《綜合運輸法》尚不具備條件。但是綜合運輸體系建設和推進又迫切需要建立一整套綱領性、宏觀的、前瞻性的綜合交通運輸促進和協調法律制度。因此，建議制定《綜合運輸促進法》，從協調管理、銜接配合和激勵創新的角度促進綜合運輸發展的問題：一是我國綜合運輸發展的原則和目標，為我國綜合運輸的發展指明方向。二是綜合運輸的協調機構及其工作機制，建立不同領域和部門的協調機構和工作機制，為綜合運輸的發展掃清體制障礙、提供機制保障。三是各種運輸方式的規劃、建設項目和運力投放等的協調原則和制度。四是綜合交通運輸信息服務的整合與協調原則。五是發展綜合運輸的激勵原則和機制，吸引各方力量，促進經營模式和運輸技術創新，共同推動我國綜合交通運輸的發展。

2、《綜合運輸樞紐法》

綜合交通運輸樞紐作為連接不同運輸方式主要客貨運通道的結點，是綜合交通運輸基礎設施的關鍵組成部分，其建設運行管理必須有效整合和協調不同功能、不同部門和不同行業主體的關系，任何單一交通運輸方式的法律制度都難以對其規范，需要確立特殊的投資、規劃、建設、運行和管理體制和機制。建議制定《綜合運輸樞紐法》，對綜合交通運輸樞紐設施的建設運行和管理予以規范，并指導重點樞紐城市綜合交通運輸體系的規劃、建設運行等。

3、《多式聯運經營條例》

多式聯運作為一種新的運輸組織方式，其組織模式不同于與單一運輸方式、活動的范圍超出了現有各運輸方式范圍、當事人之間關系更為復雜，現有各單一運輸方式法律制度規范難以有效規范多式聯運活動。建議新立《多式聯運經營條例》，根據多式聯運的特征，建立新的法律制度體系，明確界定多式聯運經營的內涵，統一運輸組織標準規范，促進此種運輸組織方式的發展。