民國亂世慈法:透明的玻璃缸

2011年的公益界，基金會丑聞波波迭起。公信力危機倒逼慈善立法，以立法形式推動和規范公益事業已成必然。實際上，早在20世紀初，在那個兵荒馬亂的歲月，慈善亂象也催生了中國近代第一部慈善法的誕生。

亂世慈悲

1920年代的中國，災害頻繁，慈善事業迅猛發展，募捐活動也日趨活躍。然而，魚目混珠的募捐也開始出現。

上海的街道，時常會出現一些無業游民，以慈善為名，三五成群，手持捐簿，向路人勸募。還有公團，每每借公益之由向鋪戶居民征收月捐。為此，上海特別市市政府于1928年7月23日發布《為禁止團體私自募捐由》第48號布告：“任何公共團體，如實因經費不足，須在本市區域內捐募款項時，應于事前呈報本府核準后方能勸募，不得任意創立名目，擅自舉辦。”第二年，上海特別市社會局向市長張群呈遞公函，希望出示禁令，無印無捐簿者不可以向市民募捐。同時，通告所有慈善團體，必須將募捐單據一律送往社會局蓋印。

在國民革命策源地的廣州，民國初期慈善事業也頗為發達。1929年的廣州也有此類丑聞。有不法之徒與慈善界人串通，假冒慈善名義，四處募捐，朋比為奸。當時《廣州民國日報》撰文稱，此類招搖撞騙“道德上固在所不許，即法律上亦在所不容。若不嚴加禁遏，殊于真正慈善募捐之進行，大受妨礙”。

此事曝光后，廣州市社會局認為有必要制定募捐法規制度，防止不法之徒假公濟私，便于1929年9月20日公布《私立慈善團體注冊及取締暫行章程》規定，慈善團體如需募捐款項時，須先呈廣州市社會局核準。其捐款收據，須用三聯根票，編列號數，送由社會局加印。該收據于收款后，以一聯繳局，以備考核而杜絕濫冒。

慈善法誕生

在這一社會背景下，中央政府及各省市政府都開始啟動慈善立法，制定比較規范的募捐法律制度，以確保慈善組織募捐行為的合法性，避免挫傷普通民眾的善心與熱情。1929年6月12日，民國政府醞釀出臺了近代中國第一部具有完整法律形式的慈善法——《監督慈善團體法》。該法于同年10月15日實施，共14條。該法對慈善事業的目的、發起人資格、財務收支賬目、會務情況進行了規范，并規定對辦理慈善事業著有成績者予以褒獎。

內容上而言，該法主要規范了以下三方面：一是規定了慈善事業的管理機構；二是規定了慈善團體的登記、募捐、資金管理等事項，監管慈善團體是民國慈善法所要解決的核心問題；三是規定了慈善稅收優惠和褒獎辦法，從稅制上扶持和精神上鼓勵慈善事業發展。從而形成了以監管慈善團體為核心，以慈善捐贈褒獎為配合，以慈善行政、慈善稅收優惠為關聯的法律結構。

《監督慈善團體法》經國民政府頒行后，內政部著手該法施行的準備工作。首先，擬具《監督慈善團體法施行規則》由行政院公布。根據該施行規則規定，凡組織慈善團體，應于設立時，先獲主管官署之許可，再依民法社團或財團規定，登記造冊。注冊財產在五千元以下者，匯報內政部備案；五千元以上者，專報備案。對于立法之前的慈善團體，由主管官署重行核定，轉報備案。內政部分別咨令各省及民政廳，將附發慈善救濟事業調查表式，予以登記備案，以便今后考核慈善團體及立案管理。

透明的玻璃缸

《監督慈善團體法》在監督慈善團體過程中，募捐管理和財務監督是其中的兩個重點。

依照《監督慈善團體法》施行規則，所有慈善團體不僅在設立時應得主管官署的許可，而且在設立后還得接受主管官署在業務、會務方面的指導、管理與考核。如上海市社會局考慮到備案的籌賑團體大都屬于臨時性質，便提出，慈善團體若為同鄉會發起，募捐范圍僅限于同鄉。如果是工商業團體發起，則募捐范圍僅限于工商業。由此，再訂定審核各籌賑團體賬目收支辦法，以資考核，避免流弊滋生。

募捐必須經主管單位審核，即使是紅十字會這樣的大型慈善機構也不例外。1936年冬，中國紅十字會豐臺分會擬在北平舉辦游藝會籌募善款，經北平市社會局查核，“該會成立以來并無顯著成績，且越境籌款，亦屬不合”，從而對其募捐請求未予批準。

相對于募捐管理，財務管理的自律機制自古有之。從清朝中期開始，中國傳統的善堂善會在贏得社會公信力方面有一個重大的舉措，就是每屆年終均刊印征信錄，公之于眾，或發給捐戶，以取信于民。

隨著民國慈善立法活動的展開，法律規制與社會監督等外部因素的他律機制也逐漸建立起來，并且成為慈善組織所擔當的公共責任中最為重要的一部分。財務監督也就構成民國慈善立法的核心內容之一。

《監督慈善團體法》規定：“慈善團體所收支之款項、物品，應逐日登入賬簿，所有單據應一律保存”；“慈善團體每屆月終應將一月內收支款目及辦事實況公開宣布”；每年六月及十二月，慈善團體應將“財產之總額及收支之狀況”、“辦理之經過情形”等項內容呈報主管官署查核。

慈善事業的財務問題不僅得到中央政府的重視，進行了相關立法活動，在地方上也出臺了財務監督管理的相關制度。廣州市社會局公布的《私立慈善團體注冊及取締暫行章程》，第8條為“慈善團體每屆一月，應將一月內收支數目造具計算書及工作報告書，呈報本局查核，并于年終匯印征信錄，昭示公眾。本局對于上項表冊如有疑義時，得令查復。本局于必要時，得派員調查或監督之。”1929年，上海特別市社會局“以改善慈善團體會計事項”為由，擬就《上海特別市公益慈善團體會計通則及組織》，經呈請市長核準，并于同年10月1日起開始實行。該通則第14條規定，“收支會計每月末日應將各種賬目簿結算一次。”

如此細化的財務監督制度，的確在一定程度上規范了民間慈善團體的募捐和財務管理，但實際上也給慈善團體增加成本和負擔。慈善法施行一年多，情況并不理想。以廣州為例，經社會局立案的慈善團體只有23個，后得到審批的只有11個。直到后來抗戰爆發，注冊一事也不了了之。

立法中的紅十字會

民國時期，中國紅十字會是國內最大的慈善團體，這一有著國際慈善機構性質的團體，是否也受此慈善法監督？實際上，早在1929年《監督慈善團體法》公布實施之初，青島市政府即呈請國民政府解釋中國紅十字各地分會是否屬于地方慈善團體，應否受當地政府監督。國民政府批復稱，依照《監督慈善團體法》規定，自應與普通地方慈善團體一并受地方官署之監督。

面對國民政府的行政干預與外界輿論壓力，中國紅十字會總會感到事關紅會定位及前途，一方面呈文國民政府重申自身的獨立地位，中國紅十字會為國際慈善法團，與世界五十三國聯盟，完全獨立，不受地方行政官廳之管轄，無備案之必要；一方面也著手重新修改章程。1930年11月16日，中國紅十字會將修訂章程暨選舉法、分會通則等件呈送行政院請予核準備案。然而，國民政府并不準備僅以核準備案的方式來處理此次紅十字會改組事宜，而是打算更進一步地借此機會制訂法律，使政府力量積極介入紅十字會。由此，最終導致了紅十字會管理條例的出臺。

在接到中國紅十字會呈請備案后，行政院飭令內政部召集外交部共同會商審議。在審議中，各代表都認為，此次章程修改不符合原章程所定程序，手續尚不完備，且“該會會章定為國民政府特許之國際慈善法團，亦與《監督慈善團體法》之規定不符，若逕準予備案，殊無法律根據”。同時，外交部提出“該會之設立在條約上有根據，在國際間有地位，所辦主要事業又為救護各交戰國受傷疾病士兵等特殊之事，未便與普通慈善團體一例待遇”，主張仿照日本等國，由政府特定條例，以資管理。

提議獲得共識。紅十字會的管理條例需在設立時應呈由內政、外交、軍政、海軍、衛生等部會核備案。內政部也認為現在各地方政府對于紅十字會的監督問題，由國民政府飭令立法院制定管理紅十字會法規。1932年《中華民國紅十字會管理條例》經立法院會議三讀通過。之后，國民政府又于1935年和1936年兩度修正公布《中華民國紅十字會管理條例》，增修為18條。這兩次修訂條例，最大的變更即為有關人事選舉辦法；其次，將紅十字會的主管官署由內政部改為衛生署，其各項業務均以衛生署為主導。

轉型社會的偉大嘗試

一個世紀的風雨中，曇花一現的《監督慈善團體法》逐漸被人淡忘，因為它的短命而成為歷史車輪碾過的一抹淺轍。

作為近代中國第一部慈善法，它的誕生便是充滿理想主義卻缺乏現實土壤的，最大挫折便來自于當時的社會環境。自鴉片戰爭以來，外國人、外國組織仍然在中國享有治外法權、領事裁判權等特權，國民政府實際上在行政、司法上并不獨立。特別是對于外國在華的慈善組織，外僑及教會慈善團體漠然視之，或肆意拖延立案，或直言拒絕登記。而作為執法機關，南京國民政府行政執法機關官僚作風，也影響了該法的執行，新法執行不力。

據統計，民國時期，中央和地方的慈善立法將近100件。《監督慈善團體法》是中國近代第一部較為全面調整慈善事業相關社會關系的成文法，它在整個民國慈善法律體系中起到了慈善基本法的作用，直到1943年《社會救濟法》頒布，1945年立法院才廢止《監督慈善團體法》。

《監督慈善團體法》也是近代慈善事業法制化進程的一次有益嘗試。該法通過對慈善團體的捐贈救濟加以褒獎鼓勵，以獎勵牌匾的方式精神鼓勵表現卓越的慈善團體，并結合稅收優惠的相關政策鼓勵慈善行為。

《監督慈善團體法》將晚清社會中慈善團體的道德感召力上升到法律高度，以禮入法，規范慈善行為兼勸人入善。通過立法輸入禮的精神，既讓法律扎根于中國傳統的禮制土壤，也吸收了西方法律中的監督管理方式。