自治地方如何依法制定單行條例

2011年，前郭爾羅斯蒙古族自治縣召開了縣人大常委會立法工作聯絡員隊伍成立大會。聯絡員來自于政府各部門40余人。在會上，聯絡員還針對自治縣擬定的《民族工作條例》、《蒙醫藥管理條例》兩部單行條例草案的具體條款進行了研討。

筆者身臨會議頗有感慨，無論形式或內容在民族立法實踐中都是一種新的嘗試和創舉，這對自治地方增強自治意識、推進民主立法、提高民族法規的質量都是大有裨益的。同時，這種具有開創性的舉措也為自治地方立法工作提供了可借鑒的經驗。

回顧我省20多年自治地方的立法歷程，喜憂摻半。喜的是我省“一州三縣”的自治條例制定得早，修改得也比較完整；憂的是制定單行條例的質量一直沒有穩步的提高，雖然數量在不斷增多，但具有民族特點的在逐漸減少，用法律尺度衡量，有些已不屬于單行條例的范疇，如此下去，將逐步削弱民族立法的政治意義，失去了制定單行條例的真正意義。作為一名從事多年民族立法的工作者，有責任拋磚引玉，將如何依法制定單行條例的問題提出，供自治地方的自治機關及立法部門的同志探討。

一、什么叫單行條例

概括地講，單行條例是一種特殊的條例，它的依據是來源于憲法、民族區域自治法和立法法。準確地講，單行條例是民族區域自治地方的人民代表大會根椐本民族政治、經濟、文化的特點制定的，并經省（自治區）或全國人大常委會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案，在自治地方單獨執行的特殊條例。單行條例之所以說它是一種特殊的條例主要體現在：

一是在制定單行條例的法律程序上，要高于制定地方性法規、法律。制定地方性法規只需具有立法權的地方人大常委會通過；而制定單行條例必須經自治地方人民代表大會通過，雖然說自治區人大常委會有立法權，但自治區在制定單行條例時也必須經自治區人民代表大會通過；國家制定一般專門法律只需全國人大常委會通過，而制定和修改刑事、民事、國家機構的等更為重要的法律和其他的基本法必須經全國人民代表大會通過。立法法還規定：“本行政區域特別重大的地方性法規，應當由人民代表大會通過”。

二是制定單行條例不分自治機關的行政區域的大小，也不分人口多少，只要是自治地方，無論是幾千萬的自治區，還是幾百萬的自治州或僅有幾萬人口的自治縣，其人民代表大會都有權力制定單行條例，而行政區域再大的省，人口再多的直轄市、省會城市和較大城市都沒有制定單行條例的權力。

三是制定單行條例的法律權限要高于地方性法規、行政法規。制定地方性法規、行政法規絕對不得與上位法相抵觸，都必須完全服從于上位法的規定。而制定單行條例可以根據當地民族的政治、經濟、文化的特點，對法律、行政法規和地方性法規作出變通規定。

四是單行條例的法律效力要高于地方性法規、行政法規和法律。立法法規定：“單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定的，在本自治地方適用單行條例的規定”。

單行條例必須是自治地方的人民代表大會通過的，但自治地方的人民代表大會通過的條例不都是單行條例。只有包含著自治地方本民族政治、經濟、文化特點內容的才屬于單行條例，反之，不可稱為單行條例。

那么，什么叫特點呢？特點就是不尋常，與一般不相同所具有的特殊或特出之處。特點相對面而言是少數，是小部分。本民族政治、經濟、文化特點就是與其他民族（主要是漢族）在政治、經濟、文化等方面的不相同，較為特殊的方面，而這些方面在國家法律、行政法規、地方性法規都不易涵蓋，也不易制定的，必須由自治地方制定單行條例，加以具體確定，并在本自治地方適用。如果說面面俱全都稱為特點那就不是特點了。

二、如何正確理解制定單行條例

制定單行條例是憲法、民族區域自治法和立法法賦予民族自治地方的政治權利，是民族區域自治的具體體現，是對我國法律體系的一項重要的補充，是尊重自治民族政治、維護自治地方利益、傳承自治民族文化、發展自治地方經濟的一項重大的立法措施。

憲法、民族區域自治法、立法法為什么都突出強調民族政治、經濟、文化的特點呢？這不僅僅是確定民族自治地方制定單行條例的權限范圍，其根本目的是維護社會主義法制的統一和完善。

憲法第五條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴；一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸；任何組織或個人都不得超越憲法和法律的特權。”民族區域自治法第十五條規定：“各民族自治地方的人民政府都是國務院領導下的國家行政機關，都服從國務院。”立法法對制定單行條例規定得非常明確，對此，我們首先要給予正確理解。

筆者之見，凡是上位法沒有包含自治民族特點內容的規定，自治地方就可以制定具有本民族特點方面的單行條例；凡是上位法有不符合自治民族特點或實際情況的規定，自治地方也可以根據本民族特點，制定執行上位法的補充規定或變通執行的規定；除此之外，自治地方就不能再制定其他法規了。因為國家相關法律都沒有授權自治地方（自治州、自治縣）制定其他法規，這是一條重要的原則。

從客觀上講，自治州、自治縣制定不具有民族特點的法規，也不可能對法律、行政法規和地方性法規作出另行規定的內容或變通執行的規定；另外從我國在制定地方性法規的范圍來看也僅有30個省、自治區、直轄市和一些較大城市，而我國自治州、自治縣有150多個，如果說都無限制地制定地方性法規，那么顯然會出現法制的混亂。尤其是我國120多個自治縣的上級行政管理的市（自治州）絕大多數都沒有制定地方性法規的權力。上級沒有的權力而下級卻有，這似乎違背常規。因此說，自治地方制定單行條例以外的法規，屬于超越了授權范圍的重復立法，非但不具有法律效力，而且會大大降低了單行條例的重要性、嚴肅性和特殊性。

三、如何提高制定單行條例的質量

自治地方制定單行條例不但要緊緊圍繞自治民族的特點，而且在制定單行條例的具體形式上也要區別于法律、行政法規和地方性法規等等。

（一）、制定單行條例不宜設章節

法律是規范全社會及人們行為準則的具有綱要性的規則，內容比較全面，設立章節是非常必要的。

行政法規、地方性法規是帶有全局性的規范文件，涉及面廣，在沒有上位法的情況下，設立章節也是有益的。而作為對法律、行政法規、地方性法規進一步充實、完善，在自治地方貫徹執行中作出一些補充性的規定，其內容單一，篇幅不長，實施范圍有限，設立章節非但沒有任何實質意義，反而給人以故弄玄虛，畫蛇添足之感。

（二）、制定單行條例內容要簡明扼要

制定單行條例的法律程序、權力、權限、效力等特殊性是行政法規、地方性法規無可比擬的，但從其內容來講，與行政法規、地方性法規的內涵和外延有明顯不同，因此在制定單行條例時要開門見山，直插主題。條款要少而精，要禁止一般號召性、倡議性的條款，要杜絕部門具體工作職責、技術性的規范條款，罰則內容更不宜太多。

（三）、制定單行條例應在變通上下功夫

單行條例論其實質只包含兩方面內容，一是具有自治民族特點的，二是體現對法律法規的規定進行變通的。前者我省“一州三縣”制定的數量比較多，而后者純屬變通的只有《前郭爾羅斯蒙古族自治縣實施〈中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例〉的補充規定》這一部。因此，制定單行條例應在變通上下功夫。但變通法律、法規必須嚴格遵循變通的原則，一是不得違背法律或者行政法規的基本原則，二是不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

每一個民族都有其不同的特點，每一個自治地方都有其不同的實際情況。作為自治地方立法部門和立法工作人員必須從本自治地方實際情況出發，必須緊緊圍繞本民族的政治、經濟、文化的特點來制定單行條例；必須緊緊圍繞這些特點來變通法律、法規，離開這些特點，民族立法就沒有生命力；超越權限立法，民族立法工作就會走向歧途。

編輯／王泰泉