中國棚戶區(qū)能否一拆了之

紅色的火苗不時從一堆堆垃圾中探出頭來，刺鼻的煙氣蔓延開去，將整個棚戶區(qū)籠罩在一片朦朧之中，刺激著每個人的鼻腔。透過淡淡的煙氣，可以看見不遠(yuǎn)處的城市里輝煌燈火，對于生活在這里的“居民”來說，那里仿佛是另一個世界。

“居民”們點起蠟燭，以家庭為單位圍坐在一起，竊竊私語。曾經(jīng)的“家”如今已是一片廢墟，各種生活用品散落一地。

這是浙江省義烏市近郊一個叫宗塘的小村莊，中國最大的棚戶區(qū)曾坐落于此，很多外來打工者就住在這些租金低廉的棚戶區(qū)中。

今年5月，浙江省義烏市開始大規(guī)模清理城市邊緣的棚戶區(qū)。當(dāng)?shù)匾还賳T透露，經(jīng)過此次大規(guī)模清理，義烏的棚戶區(qū)歷史基本宣告結(jié)束，因為“臟亂差不符合這個新興特區(qū)的發(fā)展”。一些外地打工者選擇返鄉(xiāng)，另外一些為繼續(xù)在這里選擇了進深山跟墳?zāi)雇　?/p>

他們中的很多人心中都有一個疑問，作為打工者，何處是家園?

農(nóng)民工被迫選擇棚戶區(qū)

丁世玉的老家在河南周口市的李莊。全莊只有500多人，卻有100多人在外以做環(huán)衛(wèi)工和拾荒為生，主要的目的地就是義烏。

這群人組織松散，大多靠血緣和地緣的關(guān)系維系在一起。在丁世玉家族中，第一個來到義烏拾荒的，就是他的親弟弟丁世稱。此后，丁世玉加入這個松散組織。到目前，光丁世玉一個家族，就有20多人在義烏。

不過，他們的下一代所從事的職業(yè)已開始分化，一部分人不再以掃街和拾荒為生，他們中有在離棚戶區(qū)不遠(yuǎn)的小區(qū)做來料加工，也有在棚戶區(qū)邊種菜，甚至有些人已搬離棚戶區(qū)，租在義烏各小區(qū)內(nèi)，融入義烏的日常生活。

“義烏是我們的第二故鄉(xiāng)。”丁世玉說，“當(dāng)初，我住在下王一帶。今年初，下王一帶要改造，我就搬到宗塘村南的全國最大棚戶區(qū)。想不到的是，幾個月后，我又失去了安身之所。但我們還不愿離開義烏，因為義烏需要我們。我們當(dāng)中有些在掃馬路，有些在掃社區(qū)。如果我們走了，這些馬路和社區(qū)沒有掃地的，不就成了垃圾場了?”

如今，在推土機的轟鳴聲中，這些棚戶居民開始一次又一次遷移。5月9日后，這些人開始分散到義烏各地，也有些人將棚子搭在跟義烏交界的東陽的一些村莊邊上。

丁世玉一時還沒找到安置家的理想處所，就在已拆除的棚戶區(qū)邊上搭了一個僅容一張床的小棚，周圍則成為臨時分揀垃圾的場所。每天凌晨3時左右，他和妻子照樣準(zhǔn)時起床，去掃馬路撿垃圾，到晚上7時多，他們借著遠(yuǎn)處城市微弱的燈光，回到這里，睡上幾個小時。

很多外來打工者有著與丁世玉一樣的際遇，如何在城市找到一個棲身之地似乎成了一個天大的難題，這也是外來打工者難以融入城市的一個主要原因之一。

資料顯示，改革開放以來中國城市化取得了長足進步。1980年，我國城鎮(zhèn)人口為1.9億人，城鎮(zhèn)人口比重僅為17.9％；到2010年，根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，這兩個指標(biāo)分別為6.66億人和49.68％。

但是有學(xué)者認(rèn)為，我們迄今所實現(xiàn)的城市化，尚有相當(dāng)一部分是并不真實的城市化，在這個人口規(guī)模中，至少有超過四分之一的部分是“偽城市人口”，他們的根還在農(nóng)村，社會身份還是農(nóng)民，也遠(yuǎn)沒有為城市所接納。不論在那里住多久，對于城市來說，他們也還是過客。這部分人群有一個共同的名字：農(nóng)民工。

農(nóng)民工進城的重要障礙就是住房，現(xiàn)階段絕大多數(shù)農(nóng)民工都無法承受畸高的房價，而城市也沒有為這樣一個數(shù)量巨大的低收入人群準(zhǔn)備可以定居下來的住房，棚戶區(qū)就成了他們幾乎的唯一選擇。

定居難是農(nóng)民城市化首要障礙

根據(jù)有關(guān)調(diào)查，目前在我國城市中經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工主要住在四種地方：

一是地下空間。僅僅在北京，每天在地下空間過夜的人數(shù)就超過100萬。二是營業(yè)場所。遍及各個城市大街小巷的大排檔、小餐館、美發(fā)屋、按摩院等，那里的員工晚上大都住在營業(yè)場所中。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋。在所有大中城市，城鄉(xiāng)結(jié)合部都一定存在著大量合法的或非法的農(nóng)民出租屋。實際上這些農(nóng)民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源。四是建筑工地的臨時工棚。

最近兩年出現(xiàn)一個新詞兒，叫“新生代”農(nóng)民工。如果說第一代農(nóng)民工出來打工時并未有定居城市的打算，新生代農(nóng)民工卻根本就沒打算再回農(nóng)村。而中國的城市還遠(yuǎn)沒在住房建設(shè)、住房供給、住房政策上做好接納他們的準(zhǔn)備。

到現(xiàn)在為止，社會各界所說的還只是已經(jīng)在城市里經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工，這個規(guī)模約為2.4億人。一些學(xué)者估計目前站在“城門口”，準(zhǔn)備在未來10年或者略長一些的周期內(nèi)搬到城里住的人群還有2個億!

如果說，農(nóng)民工“進城”是中國城市化所面臨的最大挑戰(zhàn)，那么農(nóng)民工住房就是城鎮(zhèn)住房建設(shè)所面臨的最大挑戰(zhàn)。迄今，在城鎮(zhèn)住房保障體系上還沒有形成一個相對成型的農(nóng)民工進城的保障政策。因為就業(yè)、社保等種種難題，絕大多數(shù)農(nóng)民工實際上是處于城市“邊緣人”位置，老家的宅基地以及責(zé)任田是他們最后的生存保障。

近年來，在解決農(nóng)民工住房問題上，兩個趨勢有一定意義。一是若干城市進行了“土地置換社保”的嘗試。其核心就是，在一定貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上，用城市居民的社保體制置換農(nóng)民的宅基地以至農(nóng)地；其中置換出來的宅基地面積用來增加城市建設(shè)用地。

2008年12月4日，重慶市農(nóng)村土地交易所掛牌成立，推出建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的新模式。農(nóng)村宅基地被復(fù)墾為耕地后，流轉(zhuǎn)出的建設(shè)用地指標(biāo)，由城里開發(fā)商購得，再將之用于房地產(chǎn)開發(fā)；與之對應(yīng)，退出宅基地的農(nóng)民可獲相應(yīng)補償費用，包括宅基地及房屋補償及購新房補貼等，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也會獲得相應(yīng)補償。以土地?fù)Q取資本，農(nóng)民變成“城里人”，享受城市中的一切福利，加速了城鎮(zhèn)化。

另一是專門針對農(nóng)民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業(yè)園區(qū)，特別是一些距離核心市區(qū)較遠(yuǎn)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)聚集的工廠區(qū)。

中國不接受貧民窟

中國有沒有貧民窟?在4月14日舉行的“中國·東盟城市交流與合作”研討會上，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心主任李鐵說：“作為政府的考慮，不希望在每個城市，特別是特大城市出現(xiàn)像巴西、墨西哥、印度等國家出現(xiàn)的“貧民窟”現(xiàn)象。所以你們看到，在中國沒有出現(xiàn)大量的貧民窟，原因是我們限制了農(nóng)村人口進入城市。”

李鐵承認(rèn)中國也有貧民窟，但不會允許出現(xiàn)在特大城市。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的最大問題是公共服務(wù)不平等，在未來中國城市化發(fā)展進程中，戶籍制度改革，讓進城農(nóng)民在城市定居落戶將是重點和難點。農(nóng)村人口不能自由地進城鎮(zhèn)落戶，意味著他們在城市只能就業(yè)，漂泊生活，卻不能獲得和城市居民一樣的公共服務(wù)。

目前，國外主要使用兩類概念界定城市貧民窟。

第一類是指西方國家城市貧民聚集區(qū)的貧民區(qū)。在城市化邁入后期階段后，隨著大量富裕階層陸續(xù)遷往郊區(qū)居住，西方國家城市的中心城區(qū)開始出現(xiàn)普遍性衰落，逐步成為低收入群體的專屬居住區(qū)，是高犯罪率和其他社會混亂的代名詞，常常被冠以“城市毒瘤”、“黑色貧民窟”、“惡化的社區(qū)”等稱謂。

第二類是指第三世界國家貧民窟的非正規(guī)居住區(qū)，其生存狀況要比西方國家的貧民區(qū)更加糟糕，幾乎處于一種自生自滅的生存狀態(tài)。有學(xué)者指出，聯(lián)合國人居署把那些建筑密度高、沒有入戶自來水或自用衛(wèi)生間的家庭戶都算作“貧民窟”，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，很多中國城市都存在著“貧民窟”。

關(guān)于城市化與貧民窟的問題，爭論已久。美國知名學(xué)者麥克·戴維斯曾寫了一本書叫《貧民窟星球》，他認(rèn)為，第三世界里不受控制的城市化，導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的城市貧困問題，根本原因在于，第三世界的城市化并未與工業(yè)化同步，所以他建議在城市化的問題上必須審慎對待。

與這種理論相反的是，哈佛大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家格萊瑟在他的《城市的勝利》一書里認(rèn)為，第三世界擺脫貧困的唯一出路就是城市化，只有城市才能實現(xiàn)更高效率的生產(chǎn)，提高居民的生活水平。城市貧民窟非但不是一個問題，反而是一個城市具有活力的表現(xiàn)，是鄉(xiāng)村向城市進化必然的跳板。

根據(jù)“十二五”規(guī)劃，到2015年，中國城市化率將超過50％。除了戶籍制度改革外，推動中國城市化還有另兩大阻礙需要解決：一是城市發(fā)展中的問題，城市政府更多關(guān)注城市的景觀、外表以及土地擴張，而忽略了城市居民就業(yè)和生活中的實際問題，特別是老城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造；第二是中國的東部城市和中西部城市，大城市和小城市的發(fā)展非常不平衡。

一些學(xué)者指出，中國城市沒有貧民窟，就是以限制農(nóng)村人口入城為手段，代價是大量的農(nóng)村人口喪失自由遷徒的權(quán)利和其他福利。外來者難以獲得城市戶口，也就難以平等地享受捆綁在城市戶口上的種種城市福利，包括教育、醫(yī)療、住房等等城市公共服務(wù)。中國城市光鮮的背后是以一部分國民犧牲權(quán)利為代價的，是農(nóng)民的巨大付出，成就了城市的光鮮。中國并不是沒有貧民窟，只是被制度化地鎖定在了農(nóng)村。

事實上，市場經(jīng)濟環(huán)境下，人口流動不可避免。沒有大量的農(nóng)民工涌入城市，就沒有中國經(jīng)濟的高速躍進。農(nóng)村人口流入城市，提供了大量廉價勞動力，城市受益，農(nóng)民也受益。現(xiàn)行體制實際上既抑制了中國經(jīng)濟的發(fā)展，也妨礙了中國農(nóng)村的發(fā)展。

但是，走拉美等國的貧民窟式城市化道路，也不應(yīng)該成為“光榮的榜樣”，中國又要城市化，又要避免或減少貧民窟，出路在哪里?我們不妨目光向外，看看其他有代表性的國家如何來解決這個棘手的難題。

國外如何解決貧民窟問題

無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟或者類似貧民窟問題的困擾。

正因如此，全球應(yīng)對城市貧民窟挑戰(zhàn)的政策具有了一定的延續(xù)性，并大致經(jīng)歷了幾個“住房戰(zhàn)略”演變階段，即，住房供應(yīng)和清除貧民窟一一承認(rèn)場地使用和提供服務(wù)——升級改造——使用權(quán)保障。

印度

從外表上看，孟買一點都不像國際化大都市的樣子，高樓大廈邊上就挨著貧民窟，乞討者隨處可見。但奇怪的是，面對惡劣的居住環(huán)境，印度人似乎并不著急。

作為外國人，如果你路過表示一點點好奇，他們就會主動邀請你進他們的“寒舍”坐坐，還會給你端上甜膩的印度茶，大方展示他們在哪里睡覺，哪里洗衣裳，哪里做飯，還會打開家里的電視機，指給你看他養(yǎng)了一缸金魚……

這些住在貧民窟的人被稱作“貧民窟主”，擁有此地的產(chǎn)權(quán)。印度的憲法規(guī)定，“印度公民有選擇在哪里居住的權(quán)利”。如果你成功地在一塊地上住了一段時間，別人沒有趕你，以后就再也不能趕你了。理論上說，印度公民甚至可以在新德里在總理府門前搭個帳篷。

就這樣，孟買貧民窟的幾百萬人獲得了所居住地的產(chǎn)權(quán)。隨著城市的不斷擴展，大片貧民窟已經(jīng)變成了孟買市區(qū)的黃金地段。在印度，強制拆遷是行不通的，政治家得罪了這些“貧民窟主”就會喪失選票。這使得印度拆遷成本巨大，造成孟買房價畸高，但也讓底層群眾成了土地升值的最大受益者。

上世紀(jì)70年代和80年代，印度政府曾推行“城鎮(zhèn)無貧民窟”政策，試圖通過強行安置等措施解決城市貧民窟問題，但沒有獲得成功。

1996年，印度政府發(fā)起“全國貧民窟開發(fā)項目”，撥出大筆資金為城市貧民窟提供飲用水和建造社區(qū)廁所等服務(wù)。9年間，印度政府為全國城市貧民窟共投入310億盧比，大約4600萬城市貧民窟人口受益。

2006年，印度政府開始實施“尼赫魯城市重建任務(wù)”，計劃從2006年到201 2年期間為全國城市建設(shè)提供1.5萬億盧比費用。其中一部分費用將用于城市貧民窟的改造工程。

2009年6月4日，印度總統(tǒng)帕蒂爾對議會表示，印度政府將展開一項雄心勃勃的城市特殊造房計劃，旨在為城市窮人和貧民窟住戶提供住房。印度政府希望在5年內(nèi)印度不再有貧民窟。

2011年5月23日，印度中央政府開始積極推動各地方政府為保障房立法，并規(guī)定每位無房戶至少獲得24平方米住房，以實現(xiàn)在印度全國范圍內(nèi)逐步清除貧民窟的目標(biāo)。

泰國和馬來西亞

1984年之前，泰國政府實行過政府直接的建設(shè)住房計劃，為貧民區(qū)的清拆戶提供房屋的租住權(quán)。之后，泰國停止了大規(guī)模針對低收入家庭的公共房屋的建設(shè)。

從1980年起，泰國開始實行大力發(fā)展私營市場力量的政策，依靠私人市場提供房屋、為低收入戶提供低成本住房。每年落成的新住宅單位中，私人發(fā)展商所占比例由1980年的34％上升至2000年的74％。其余部分包括改善原來貧民區(qū)，由政府提供土地與配套服務(wù)、貧困居民自行建設(shè)合法房屋，以及改善非法的貧民區(qū)房屋。政府新建房屋的比重長期維持在7％以下。

政府吸引私人發(fā)展商的方法，是通過官方的住房銀行提供極低利息的樓宅按揭服務(wù)(引導(dǎo)私人銀行也提供類似服務(wù))，令收入較低的住戶有購買房屋的能力。因此私人開發(fā)商也因應(yīng)這些“有效需求”而建造更多的低成本(較小面積、較簡陋)的住房，吸納這個新購買力。

馬來西亞的經(jīng)驗很類似，但政府自己建造的房屋占總量的接近一半。

引入私人發(fā)展商時，馬來西亞也采取計劃生產(chǎn)模式，規(guī)定私人發(fā)展商必須在總的建筑房屋中，有某個比例的“低成本房”，滿足低收入家庭。政府提供的激勵包括給予發(fā)展商低息貸款和資助低成本房的建設(shè)工程。

在解決城市低收入居民居住問題方面上，新加坡和香港則都是實行“公屋制度”。

美國

1929年，世界性的經(jīng)濟危機席卷了美國，為了刺激經(jīng)濟，聯(lián)邦政府開始介入住房問題，美國自20世紀(jì)30年代起制定了促進住房建設(shè)和解決中低收入階層住房問題的一系列政策。

1937年美國聯(lián)邦政府建立了首個“住房法案”計劃。聯(lián)邦政府向地方政府提供資助，為低收入者建造合適標(biāo)準(zhǔn)的公共住房，而居住者只需向地方政府的“公共住房管理機構(gòu)”支付較低的房租。

1949年美國國會又通過了《全國可承受住房法》，提出美國住房政策的目標(biāo)是“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。聯(lián)邦政府制定了一系列住房政策，例如，“城市更新計劃”授予地方城市更新機構(gòu)接受聯(lián)邦基金和收購貧民窟財產(chǎn)的權(quán)利。這些經(jīng)過“更新”的管理機構(gòu)通過拆毀貧民窟建筑，將土地整合成可用的地塊，以低于市場的價格賣給住房開發(fā)商。

1960年代，美國政府進一步擴展了住房政策，重點在鼓勵私營發(fā)展商為低收入階層建造住房。

1965年，約翰遜政府建立了一個針對低收入階層的“房租援助”計劃，允許公共住房管理部門出租他們管理的存量住房，并通過補貼使低收入房客能夠居住。1968年，美國政府通過了另一項住房法案，主要內(nèi)容是為公寓發(fā)展商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房；同時，在聯(lián)邦住房行政管理局的抵押貸款保險計劃下，為符合要求的住房購買者提供低于市場水平的利率。

20世紀(jì)70年代起，美國住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入階層所付房租占其收入比重過大。1974年，尼克松政府制定了新的住房和社會發(fā)展法案，其中的第8條款就是低收入者“租金幫助計劃”。該計劃面向需求方(住戶)，包含著“租金證明”計劃和“租金優(yōu)惠券”計劃兩個方面。

20世紀(jì)90年代，美國政府又大大擴展了租金優(yōu)惠券計劃的實施。如克林頓政府將傳統(tǒng)的住房計劃徹底私有化，并且將所有的補貼計劃都轉(zhuǎn)為租金優(yōu)惠券計劃，以使低收入者能自由選擇住所和房租水平。

責(zé)任編輯／張弦