保障性住房建設(shè)融資困境與模式探討

根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，“十二五”期間我國將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套，屆時保障性住房覆蓋率達到20%，這一措施是加快城市化進程和保持經(jīng)濟可持續(xù)增長的重要保障，是包容性發(fā)展的理念一個重要體現(xiàn)。保障性住房建設(shè)是一項耗資大，周期長，惠及千家萬戶的民生工程，但由于融資模式單一、優(yōu)惠政策落實不到位等原因，導(dǎo)致資金問題成為“瓶頸”，嚴重制約了保障性住房建設(shè)的加速推進，影響了“住有所居”目標的及早實現(xiàn)。因此，拓展保障性住房建設(shè)資金來源渠道、加強融資模式的研究成為一個迫切而現(xiàn)實的課題。

一、保障性住房現(xiàn)狀

（一）保障房建設(shè)規(guī)劃大幅增加

目前衡陽市保障性住房結(jié)構(gòu)主要包括廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造四類，2011年以后，衡陽還將把城鎮(zhèn)拆遷安置房、農(nóng)村危改房、農(nóng)村安民房納入保障住房體系中。自2009年以來衡陽市已開工保障性住房2.45萬套，120萬平方米。截止2010年12月末，全市已建成12804套，總建筑面積為62.7萬平方米，交付使用8792套。2011年衡陽計劃完成37000套保障性住房任務(wù)，其中建設(shè)廉租住房11000套、公共租賃住房8000套(間)、經(jīng)濟適用住房1000套，棚戶區(qū)改造17000套。

（二）保障性住房總體存在較大供需缺口

保障性住房的對象應(yīng)是中低收入特別是低收入城鎮(zhèn)家庭，根據(jù)國家十二五規(guī)劃未來五年納入保障性住房范圍家庭比例為20%左右。根據(jù)這一測算，衡陽市享受保障性住房家庭戶數(shù)應(yīng)在30萬戶左右，存在著28萬套左右的缺口。其中，公共租賃房、廉租房基本上處于起步階段，遠遠不能滿足低收入家庭需求。

（三）保障房建設(shè)面臨巨大資金壓力

目前，政策基本明確的保障性住房資金來源主要有：地方政府預(yù)算、中央和省級財政補貼、地方政府土地出讓凈收益的10%和住房公積金增值收益的10%。但是由于實行分稅制，造成地方事多、稅少的現(xiàn)實，保障性住房納入地方預(yù)算資金不可能太多。另外，土地出讓收益的統(tǒng)計口徑統(tǒng)一界定而難以落實到位，各地執(zhí)行的隨意性較大，即使這部分資金完全到位，與保障房建設(shè)的龐大需求來說，只能是杯水車薪。以衡陽為例，除去土地出讓金和稅費等成本，每平米建筑成本1300元，其中中央和省級補助400元/m2，需要衡陽市級配套900-1000元/m2，以2011年3.7萬套保障性住房，每套70 /m2來計算，市級配套資金約為26億元，占地方一般性財政收入的20%以上，對地方財政的壓力沉重。

二、金融支持保障性住房的困境

（一）過度依賴政府投入，資金來源可持續(xù)性問題尚未解決

保障房的銷售價格或租金受到嚴格控制，造成保障房開發(fā)利潤水平偏低，再加上保障房的購買或承租主體還款能力偏低，導(dǎo)致缺乏吸引社會力量參與的激勵機制，保障性住房建設(shè)來源渠道單一，形成過度依賴政府投入的局面，使本已緊張的地方財政更加捉襟見肘。以衡陽市為例，截止2011年5月末，中央和地方財政投入占60%以上，銀行貸款占比為30%，其它方式占比不到10%。

（二）政策體系不完善，影響金融機構(gòu)參與積極性

住房金融政策是引導(dǎo)銀行和非銀行金融機構(gòu)在住房生產(chǎn)、經(jīng)營活動中提供金融服務(wù)的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)在執(zhí)行的保障性住房政策框架內(nèi)，還沒有形成一整套完備的金融政策體系。目前國家規(guī)定對經(jīng)濟適用房、廉租住房建設(shè)項目予以行政事業(yè)性收費、稅費等費用減免，但是對于城市棚戶區(qū)改造、農(nóng)民安置住房等項目還沒有明確規(guī)定相關(guān)優(yōu)惠政策。對于金融機構(gòu)而言，保障性住房建設(shè)缺乏相應(yīng)的擔保和保險政策，在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產(chǎn)質(zhì)量認定、不良貸款核銷等方面依然執(zhí)行等同于其他建設(shè)項目的金融政策，這都在一定程度上影響了金融機構(gòu)參與項目融資的積極性。

（三）抵押擔保困難，制約銀行信貸投入

首先，保障房的公益屬性和低價安排決定了保障房的建設(shè)用地多為政府劃撥用地，導(dǎo)致保障房開發(fā)商無法利用土地進行抵押獲得建設(shè)資金。其次，部分如經(jīng)濟適用房、兩限房（限面積、限價格）等項目開發(fā)，雖然開發(fā)商可以獲得土地使用權(quán)，但由于地方政府多考慮土地財政等問題較多將保障房項目安排在偏遠、環(huán)境較差的地方，使得這類土地的價值不高。

（四）直接融資不暢，制約社會資金涉足

由于法律法規(guī)和政策規(guī)范方面存在許多障礙，在歐美市場高度成熟的一些保障性住房投資產(chǎn)品如房地產(chǎn)信托投資基金（IEITs）還在我國還處于剛剛試點狀態(tài)。另外，保障房的公共物品屬性決定了其低收益率的特點，制約了保障房資產(chǎn)證券化這一新型融資渠道。

三、保障性住房建設(shè)融資途徑的國際經(jīng)驗

（一）國際上保障性住房建設(shè)融資途徑

資金問題是保障性住房開發(fā)建設(shè)的首要問題，住房保障的有效性在相當大的程度上取決于資金來源的可持續(xù)性。目前國際上起步較早、發(fā)展較完善的保障性住房建設(shè)融資途徑和手段主要包括：

1.政府財政支持。一方面，政府通過將保障性住房開發(fā)建設(shè)資金和租金補貼納入財政預(yù)算的方式，實現(xiàn)該項支出穩(wěn)定化、常態(tài)化，在大部分國家，該方式是保障性住房建設(shè)資金的主要來源，是政府調(diào)控保障性住房建設(shè)規(guī)模、推進住房保障體系建設(shè)的普遍手段。另一方面，政府通過稅費減免或稅費返還等方式，對保障性住房建設(shè)提供間接資金支持，取得良好效果。英國政府給予低收入群體的租金補貼和住房開發(fā)企業(yè)的各項優(yōu)惠，已占到政府財政支出的5%。

2.金融機構(gòu)提供優(yōu)惠貸款。金融機構(gòu)向從事保障性住房開發(fā)的企業(yè)或非盈利機構(gòu)發(fā)放長期、低息貸款，提供充足資金支持。政府對金融機構(gòu)給予財政貼息或其他優(yōu)惠。隸屬于日本政府的住宅金融公庫發(fā)放的保障性住房建設(shè)專項貸款，利率低于市場水平1-2個百分點，降低了房地產(chǎn)企業(yè)的住房開發(fā)建設(shè)成本，起到了刺激企業(yè)投資、加大市場供應(yīng)的作用。

3.地方債券籌資。部分國家和地區(qū)由于政治因素和財稅制度等，無法將保障性住房建設(shè)支出納入財政預(yù)算。政府采用發(fā)行債券方式為建設(shè)保障住房募集資金，債券的還本付息不僅有地方政府房產(chǎn)部門收取的租金作保證，且能享受地方政府信用等級，能夠有效募集資金，放大資金杠桿效應(yīng)，帶動各類社會資本參與投入。法國60%以上的地方政府采用發(fā)行地方債券的形式募集資金用于低收入家庭住房的建設(shè)，成為其主要的融資渠道。

4.發(fā)行房地產(chǎn)信托基金（REITs）。企業(yè)通過發(fā)行股份或收益憑證吸納投資者的資金用于建設(shè)保障性住房，并由專門投資機構(gòu)進行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，實現(xiàn)增值目的。房地產(chǎn)租金、房地產(chǎn)抵押貸款和抵押貸款支持證券（MBS）收益是REITs的主要收益來源。2005年香港領(lǐng)匯REITs在港交所上市發(fā)行，匯集社會閑置資金200億港元，成為香港政府公屋建設(shè)資金的重要來源之一。

（二）國際保障性住房融資的主要做法

各國經(jīng)濟模式、制度不同，社會歷史文化背景各異，由此形成了不同類型的保障性住房融資體系。

1．新加坡：體系完善的公共組屋政策。新加坡的住房分為組屋和私宅兩類。組屋是政府所轄的建屋發(fā)展局為廣大中低收入群體提供的廉價公共住房，覆蓋86%的新加坡公民（含公務(wù)員）;私宅是指房地產(chǎn)企業(yè)自主開發(fā)投資的、價格完全受市場供求因素影響的商品住宅，其銷售對象為高收入群體。新加坡保障性住房建設(shè)的突出特點是政府投入充足。政府制定了“居者有其屋”計劃，不僅承擔居民住宅區(qū)的公共配套建設(shè)，還負擔組屋的維修與翻新。建屋局每年的赤字由財政資金填補，國民住屋計劃占政府常年預(yù)算撥款的3.8%。截至2008年，新加坡政府補貼住房建設(shè)的資金總額為138.42億新元。同時，經(jīng)過批準，建屋發(fā)展局還可發(fā)行中期債券，作為組屋建設(shè)的輔助資金來源。

2．美國：政府介入，市場主導(dǎo)。美國聯(lián)邦及州政府通過財政支持和政策優(yōu)惠，推動住房建設(shè)參與主體、融資渠道的多元化，廣泛采用發(fā)放住房補貼、提供特別資助等措施完善住房保障體系，解決低收入家庭住房困難。主要手段包括：為鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)興建供低收入家庭租用的住房，政府向符合規(guī)定的項目實施主體發(fā)放稅金信用證，減免其部分稅金。全美每年為該項計劃提供約30億美元的財政補貼，部分項目的稅金減免額甚至達到住房建設(shè)成本的50%以上；個別城市還規(guī)定開發(fā)商在建設(shè)商業(yè)房地產(chǎn)時，必須配套建設(shè)一定數(shù)量的低價房，或上繳部分利潤以充實當?shù)氐谋Ｕ献》拷ㄔO(shè)基金；發(fā)放住房補貼，也是美國住房保障的主要措施之一。收入低于當?shù)仄骄?0%的家庭可向政府申請住房補貼，將家庭收入的25%支付房屋租金，不足部分由政府支付。

四、借鑒國際經(jīng)驗，促進金融支持保障性住房建設(shè)的建議

（一）財政為主，建立多渠道的風險補償機制

一是地方政府建立風險基金。地方政府應(yīng)高度重視財政撬動的杠桿效應(yīng)，響應(yīng)建立保障房建設(shè)風險補償基金，作為當保障房建設(shè)企業(yè)出現(xiàn)還款風險時對商業(yè)銀行的損失補償。二是對保障性住房購買人群進行貼息，一方面可以降低困難群體的還貸壓力，另一方面也保障了商業(yè)銀行按揭貸款有相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流。三是制定專項核銷政策。當保障性住房開發(fā)貸款或個人按揭貸款出現(xiàn)不良時，只要商業(yè)銀行追償一年未果的，即允許商業(yè)銀行予以核銷，而不是必須取得破產(chǎn)等法院裁決。四是推動商業(yè)銀行與保險公司合作。地方政府應(yīng)引入保險公司對保障房建設(shè)的融資事項進行商業(yè)保險，保險費用由地方財政承擔。

（二）政策扶持，發(fā)揮商業(yè)銀行的積極性

一是人民銀行在指導(dǎo)商業(yè)銀行按照宏觀審慎要求編制信貸規(guī)劃時，明確要求保障性住房貸款應(yīng)占房地產(chǎn)貸款一定比例。二是銀監(jiān)會將商業(yè)銀行支持保障性住房貸款的情況納入監(jiān)管評級，并與商業(yè)銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)審批和機構(gòu)增設(shè)掛鉤。三是地方政府對在保障房建設(shè)中融資支持較好的商業(yè)銀行，按照新增融資規(guī)模的一定比例進行獎勵。

（三）創(chuàng)新模式，實現(xiàn)多元化融資

隨著金融市場的深化，創(chuàng)新性金融工具不斷涌現(xiàn)，其中不乏可用于保障房建設(shè)中的融資支持。主要有，一是通過發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）籌集資金。這項創(chuàng)新性工具在我國剛剛起步，需要國家相關(guān)部門加快推進REITs的相關(guān)立法和優(yōu)惠政策配套。按照美國、荷蘭等發(fā)達國家在保障性住房建設(shè)中通過發(fā)行REITs融資的成功經(jīng)驗，在銀行間市場會有一批穩(wěn)健型投資者熱衷于REITs的投資。二是通過發(fā)行企業(yè)債籌集資金。地方政府可將負責保障性住房建設(shè)的公司進行融資細分，將保障性住房項目融資進行封閉立項，聘請證券公司等主承銷商對項目進行單獨規(guī)劃，向發(fā)展改革部門申請發(fā)行企業(yè)債券，按照“封閉項目、封閉融資、封閉現(xiàn)金流”的要求，專項用于保障性住房項目。三是通過發(fā)行中期票據(jù)籌集資金。地方在鼓勵和引導(dǎo)保障房建設(shè)項目發(fā)行中期票據(jù)中，要充分發(fā)揮意識先行、財政獎補、部門聯(lián)動的綜合作用。成功注冊發(fā)行中期票據(jù)，需要人民銀行分支機構(gòu)牽頭推動，需要金融機構(gòu)積極承銷，需要擔保機構(gòu)信用增進與風險分擔，需要財政部門適度獎補。四是通過保險資金投資計劃獲得資金支持。2006年和2010年，保監(jiān)會分別頒布了《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目試點管理辦法》和《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》。一方面，這兩個規(guī)定放開了保險資金投資保障性住房的渠道，另一方面，保障房建設(shè)也符合這兩個規(guī)定的相關(guān)投資要求。截至2010年末，全國保險業(yè)總資產(chǎn)已多達4.9萬億元，這為保障房建設(shè)通過保險公司獲取資金支持開辟了可行的途徑。

（四）政企合作，引導(dǎo)民間資本積極投入

地方政府可采取開放的姿態(tài)，以特定的保障房項目為標的，進行商業(yè)招標。對建成后可出售的保障性住房，通過BT方式或PPP等方式，由民間資本單獨投資建設(shè)或由地方政府和民間資本共同出資建設(shè)可出售的保障性住房，建成之后按照約定的價格（以建設(shè)成本+適度利潤確定）轉(zhuǎn)移給地方政府，地方政府銷售保障房后歸還民間資本的先期投資。對建成后不可出售的公共租賃房和廉租房，通過BOT方式或PPP方式進行投資建設(shè)。對不可出售的租賃房實現(xiàn)政企合建的關(guān)鍵是地方政府要保證民間資本在經(jīng)營期間或約定的投資回報期內(nèi)能夠獲得事先約定的穩(wěn)定現(xiàn)金流。

（作者單位：中國人民銀行衡陽市中心支行）