略論“土地財(cái)政”現(xiàn)狀及成因

摘要：“土地財(cái)政”是指一些地方政府日漸依靠一次性出讓以后若干年土地使用權(quán)所獲得的收入以及由此帶動(dòng)的其它相關(guān)收入來維持地方財(cái)政支出的現(xiàn)象。“土地財(cái)政”不是一個(gè)孤立的財(cái)政現(xiàn)象，它折射出在高速城市化、工業(yè)化進(jìn)程中土地巨大的增值收益在各級(jí)政府、政府的各部門、房地產(chǎn)開發(fā)商、農(nóng)民、城鎮(zhèn)購房者之間如何分配，各方如何博弈以及由此衍生的種種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。本文擬從四個(gè)方面即“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、成因、影響與危害、以及如何治理“土地財(cái)政”進(jìn)行一些粗淺的論述。

關(guān)鍵詞：“土地財(cái)政”現(xiàn)狀成因影響與危害治理

土地收入占比財(cái)政收入的不斷提高，形成了地方政府的“土地財(cái)政”，“ 土地財(cái)政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用權(quán)的收入以及由此帶動(dòng)的其它相關(guān)收入來維持地方財(cái)政支出的財(cái)政現(xiàn)象。近些年來，一面是連年不斷、刻骨銘心的征地拆遷之痛，另一面卻是地方政府土地收入的盛宴。本文擬從四個(gè)方面即“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、成因、影響與危害、以及如何治理“土地財(cái)政”進(jìn)行一些粗淺的論述。

一、“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀

1、地方政府支出對(duì)“土地財(cái)政”的依賴日趨嚴(yán)重

近年來，地方政府土地出讓收入顯著遞增。據(jù)全國人大2004年《土地管理法》執(zhí)法檢查組的報(bào)告顯示， 1992-2003年間，全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬多億元，這些收入未納入本級(jí)財(cái)政收入，并成為一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和建設(shè)政績工程、形象工程的主要資金來源。2001-2003年，我國土地出讓金合計(jì)910多億元，約占同期全國地方財(cái)政收入的35%。2004年土地有償出讓進(jìn)一步市場化，當(dāng)年全國出讓金高達(dá)5894億元，占同期地方財(cái)政總收入的47%。2005年，我國執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有下降，但總額仍有5505億元。2006年，土地出讓收入再次井噴達(dá)7676.89億元。而到了2007年，全國土地出讓金收入約為12000億元，占同年地方財(cái)政總收入的比重超過50%。即便是2008年受房地產(chǎn)市場低迷影響，全國土地出讓收入縮水，但仍然維持在9600億元的高水平上。2009年，國土資源部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示中國地方政府土地出讓總價(jià)款為15910.2億元，占地方財(cái)政收入的比重超過48.8%。2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國國有土地有償出讓收入29110億元，占全國財(cái)政收入83080億元的35 %，占地方財(cái)政收入的71.7%，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到70%以上，這一比例是空前的，反映了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的極度依賴。“十一五”期間，全國土地出讓總收入7萬多億元，隨著城市的擴(kuò)張和對(duì)土地的經(jīng)營，土地出讓收入成為許多城市推動(dòng)城市發(fā)展的重要支撐，成為名副其實(shí)的地方稅費(fèi)收入之外的第二財(cái)政。

2、“土地財(cái)政”的收入來源

地方政府形成“土地財(cái)政”的組成部分歸納起來主要有四個(gè)方面的來源：

（1）地方政府通過出讓土地獲取高額的土地出讓收入。土地出讓收入就是政府以國有土地所有者身份，將一定期限的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并按規(guī)定向受讓人收取全部價(jià)款即一次性收取若干年地租。這是地方政府財(cái)政預(yù)算外收入最主要的來源，是對(duì)地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充。

（2）由城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入，即由土地派生的稅費(fèi)。目前，房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅費(fèi)收入大約占地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的40%，是地方稅收中增幅最大的兩個(gè)行業(yè)。因此，地方政府推動(dòng)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展以增加相關(guān)稅收收入，是其“土地財(cái)政”的又一重要來源。

（3）地方政府通過低價(jià)出讓工業(yè)用地招商引資，增加以后的土地后續(xù)稅收并以此帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。為了招商引資，政府對(duì)工業(yè)用地一般采用低土地成本甚至是零土地成本方式，以期獲得企業(yè)進(jìn)入后若干后的稅收，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（4）地方政府通過土地抵押融資，進(jìn)一步助推“土地財(cái)政”不斷膨脹。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，理論上也就不允許其直接向銀行借款。但事實(shí)上，許多地方政府繞過《預(yù)算法》規(guī)定，通過成立土地儲(chǔ)備中心或借助經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的平臺(tái)，以土地為抵押獲得銀行信貸支持。

二、“土地財(cái)政”的成因

1、現(xiàn)行財(cái)政體制導(dǎo)致地方財(cái)政難以獲得足額的制度內(nèi)收入

現(xiàn)行財(cái)政體制是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上形成的。分稅制是指根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅（即國稅）、地方稅（即地稅）和中央地方共享稅。作為具有明顯集權(quán)化傾向的分稅制改革，直接導(dǎo)致了地方初次分配財(cái)力的急劇下降。分稅制改革后，中央財(cái)政收入比重大幅度上升，地方財(cái)政收入比重大幅度下降，形成了地方財(cái)政近30%的巨大收支缺口。地方政府的收入主要是由兩部分組成，即預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。預(yù)算內(nèi)收入主要是由稅收構(gòu)成，稅收是具有強(qiáng)制性，在償性，固定性，必須依法征收，任何單位和個(gè)人不得隨意增加或減少稅收。地方政府要想從預(yù)算內(nèi)來增加財(cái)政收入只能是大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高征稅的稅基，這樣才能合法的增加財(cái)政收入。但是發(fā)展經(jīng)濟(jì)并非是一朝一夕可以完成的，這種只能緩慢增收財(cái)政收入的方法顯然是望梅止渴，無法滿足地方政府的需求。預(yù)算外收入主要包括行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金與土地出讓金等部分。近年來，由于國家對(duì)行政事業(yè)收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)收費(fèi)在預(yù)算外收入所占的比重也是越來越少。隨著地方土地收入的逐步增加，對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)充作用越來越大，地方政府對(duì)土地出讓收入越來越倚重。

2、現(xiàn)行土地制度的缺陷

現(xiàn)行的土地制度可以概括為：農(nóng)地恒農(nóng)，轉(zhuǎn)非必征，國有地可以批租買賣。現(xiàn)行《土地管理法》明確限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地（宅基地）之上的房產(chǎn)建筑只屬于該村的集體所有，不得向本村以外的尤其是城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓出售，只可用于集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和置換。即使簽訂買賣合同，也無法取得國家正規(guī)的房產(chǎn)證、土地使用證、契稅證等合法手續(xù)以被認(rèn)定為合法產(chǎn)權(quán)。而農(nóng)地與市場之間所不可逾越的鴻溝，被征地制度連接著，成為了農(nóng)地非農(nóng)化的唯一通道，國家和政府可以基于社會(huì)公共利益需要并依照法定程序，在作出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下將集體土地征為國有。但法律卻沒有對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延這一征地的唯一條件作出任何規(guī)定，而是由政府進(jìn)行解釋。地方政府既享有征地決定權(quán)，又享有補(bǔ)償決定權(quán)，既是征地政策的制定者，又是該政策的執(zhí)行者還是征地糾紛的裁判員。現(xiàn)行土地制度的這些缺陷給予了地方政府強(qiáng)大的土地資源配置權(quán)，以及征地與供地之間存在的巨大利益空間，這對(duì)處于財(cái)政饑渴狀況下的地方政府無疑是雪中送炭。于是，地方政府征地行為的目的均被定性為公共利益需要，而“公共利益需要”則成為地方政府征地?zé)o度的法寶。

3、現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制助長了“土地財(cái)政”

(1)中央政府不參與土地出讓收益分配，土地出讓收入全部留歸地方。政府征收土地出讓金始于1989年，當(dāng)時(shí)規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實(shí)土地開發(fā)的成本，中央所得實(shí)際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方。

(2)土地收益分配中，農(nóng)民話語權(quán)缺失，農(nóng)民所占份額很低。我國《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)最高不得超過土地征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。這一補(bǔ)償顯然過低，它只考慮了農(nóng)用地的生產(chǎn)功能，而未考慮農(nóng)民的保障功能和發(fā)展權(quán)利。據(jù)調(diào)查，江蘇省在土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校?0% -70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25% -30%，而農(nóng)民只得到5% -10%。由于話語權(quán)的缺失，與政府拍賣土地的高額所得相較，農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)幾乎九牛一毛。有數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國土地出讓收入1.59萬億元，但拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)助農(nóng)民的支出僅為5180億元，政府土地收入與拆遷補(bǔ)償支出比例約為3∶1。廣州市番禺區(qū)廣州大學(xué)城項(xiàng)目征地拆遷中，政府出賣征來的地塊，每平方米價(jià)格竟高達(dá)征收價(jià)的近10倍。

(3)代際分配不公平。地方政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年的土地收益之和。從本屆政府和未來屆政府來看，則是現(xiàn)屆政府提前支取下若干屆政府的地租收入，實(shí)際上是一種對(duì)土地未來收益的“透支”。而被征地的農(nóng)民賣掉的是包括其后代對(duì)土地的使用和收益權(quán)。

4、現(xiàn)行土地儲(chǔ)備機(jī)制已成為政府土地收益最大化的重要工具

政府儲(chǔ)備土地，是我國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物，初衷是要盤活城市存量土地，自1997年8月杭州市在全國最早成立了土地儲(chǔ)備中心， 后來全國大小城市紛紛成立土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備的目的已超越為國企改制盤活土地資產(chǎn)，收儲(chǔ)范圍擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。 2001年后，將征用農(nóng)民的集體土地也納入儲(chǔ)備范圍，新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲(chǔ)的主要來源。而追求土地收益最大化及以土地抵押融資則成了政府儲(chǔ)備土地的真實(shí)宗旨。除了將收儲(chǔ)的土地轉(zhuǎn)讓收取土地出讓金外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的一個(gè)基本功能就是抵押收儲(chǔ)的土地進(jìn)行融資，金融貸款是其主要融資來源。政府在從銀行獲得貸款時(shí)，土地成為銀行最為青睞的抵押品。

5、政績考核機(jī)制使地方政府的“土地財(cái)政”欲罷不能

隨著我國各級(jí)政府的工作重心向經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移，對(duì)各級(jí)地方政府的政績考核也隨之轉(zhuǎn)向以GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，而很少考慮經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)、社會(huì)保障率以及居民滿意度等民生指標(biāo)。房地產(chǎn)業(yè)的新建樓盤屬于固定資產(chǎn)投資，新建樓盤價(jià)格越高、成交量越大，當(dāng)然地方GDP就越多。在這種機(jī)制引導(dǎo)下，加上出于自身財(cái)政收入增長最大化的考慮，用土地?fù)Q政績成為一些地方官員難以割舍的情結(jié)，地方政府違規(guī)批地、大興土木就成為必然現(xiàn)象。這種政績考核機(jī)制必然誘發(fā)地方政府的短期行為，在政績的刺激下，激勵(lì)地方政府在任期內(nèi)熱衷于賣地，從而催生了一批形象工程和政績工程，造成土地資源的濫用和浪費(fèi)。

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（作者單位：中共常德市委黨校）