誰在缺位:超越自然的邏輯選擇

摘要：明確社會保障責任的主體，確定它們的責任范圍，是完善社會保障制度與管理模式的重要內容。本文首先介紹了社會保障主體多元化的理論基礎。其次，系統闡述了政府在社會保障中的責任。再次，又介紹了非營利組織的社會保障責任。最后，針對企業和個人的社會保障責任表現為社會保險繳費，分析了政府、企業、個人在社會保險繳費上的責任分擔。

關鍵詞：社會保障責任；政府；企業；個人；非營利組織

社會保障是中國市場經濟體制的重要內容，關系著改革、發展、穩定的全局，目前中國雖已建立社會保障制度，但是還存在著保障不足的問題，究其原因是社會保障制度的責任一直模糊不清。包括中央政府與地方政府的責任，政府與社會(民間組織)的責任，政府與企業、個人的責任，改革引起的歷史責任與現實責任等等，這些責任劃分不清的現狀影響到社會保障制度的完善，影響到全國社保基金的資金來源和結構，影響到對地方政府、社會與社區積極性的調動。

一、社會保障責任主體多元化的理論基礎

（一）公共物品理論

公共物品的闡述最早出現于經濟學著作，是隨著學者們對政府職能等公共問題的研究而提出的，我國學者高鴻業、吳易風教授在《現代西方經濟學》中提出“公共物品是私人不愿意提供或無法提供而由政府提供的物品和勞務”①。他們認為非競爭性和非排他性是公共物品的顯著特征，這是國內最早從提供者角度來說明公共物品的非競爭性的文獻。胡代光先生從公共物品消費上的非排他性來定義公共物品。“所謂公共物品是指一個人對某些物品或勞務的消費并末減少其他人同樣消費或享受利益。公共物品的特性表現為：①消費的非競爭性；②提供的非排他性。②”這個定義提到了消費和提供兩個方面。

美國經濟學家薩繆爾森在《公共支出的純理論》中認為，某種私人物品的總消費量等于全部消費者私人物品消費的總和，而公共物品的消費總量則等于任何一位消費者的消費量，公共物品就是指“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。即公共物品具有消費的非排他性與非競爭性的特征。美國學者奧爾森在其《集體行動的邏輯》一書中認為，“任何物品，如果一個集團中的任何個人能夠消費它，它就不能不被該集團中的其他人消費，這類物品便屬于公共物品”③。盡管對公共物品有著眾多的概念界定。但學者們對其在消費上具有非競爭和非排他性上卻達成共識。

公共物品所具有的非競爭性和非排他性的程度不同，根據非競爭性與非排他性的程度，一般將公共物品分為純公共物品和準公共物品兩大類。

本文的社會保障概念包括三個部分，社會保險、社會救助和社會福利。其中社會福利采用狹義的解釋，即國家和社會為維持和提高公民的一定生活質量兩提供一定物質幫助，以滿足公民的共同和特殊生活需要的制度。社會保障的組成部分有其特殊的屬性，認為社會保障具有公共物品的特征，同時一部分也具有準公共性的特征。社會救助有典型的公共物品屬性，它們在消費中是不能用價格來表現的，即不能用金錢購買；這些公共性的產品有利于緩解社會基本矛盾，為經濟的可持續發展和社會穩定創造條件；在消費上還具有規模性，即社會保障建立在“大數法則”基礎之上，規模越大，效益越高；社會保障不可避免地存在“搭便車”現象，如社會保險的基本保障部分實行固定的給付標準而不論繳費多寡。“社會保障又具有準公共性，表現在：（1）消費中的排他性與非排他性兼有。（2）消費中的非競爭性與競爭性同在。（3）消費的非拒絕性與拒絕性并存。

（二）治理理論

所謂的“治理”是指政府與民間、公共部門與私人部門的合作與互動。治理理論倡導一種多元主義的思維方式，主張將個人及市民社會視為政府的合作伙伴，以個人的權利和共同的社會管理來治理國家。在社會保障問題上，國家強調授權，發揮各種主體的積極作用，所以，應當建立政府部門、私營機構、志愿組織和家庭之間的合作伙伴關系，共同承擔社會保障的責任，從而幫助政府擺脫負擔過重的困境。

治理理論的提出為福利國家的福利改革提供了新的視角和思路，福利多元主義的思潮開始盛行。20世紀90年代以來，西方各主要福利國家開始積極采納治理理論提出的觀點，并將其付諸于福利改革的實踐。

由此我們得出，政府作為單一的責任主體提供社會保障并不是最佳的制度選擇。由于社會保障具有準公共產品的特征，它的提供就不應由政府全包統攬，還要鼓勵有條件的社區、經濟團體和個人進入。所以，本文認為社會保障的主體大致應有三大類：政府、社會組織和個人。針對不同的社會保障項目及其特性，選擇適合的提供方式，有利于減輕政府財政負擔，提高競爭性。

二、政府在社會保障中的責任

在西方國家社會保障制度改革的理論中，政府在社會保障中的作用始終是其爭論的焦點①。但不論怎樣，政府在社會保障制度變遷過程中責無旁貸。社會保障作為一項社會制度安排，分配的是公共資源，增加的是公共利益，其實施運行需要借助政府的行政強制力量，需要政府承擔責任；承擔社會保障責任是政府歷史的、本源的職責，且由于制度變遷中路徑依賴現象的存在，政府介入社會保障、發揮其更強的引入路徑優勢更是必要和必然的。

科學確定政府在社會保障中的責任應遵循以下五大原則：一是政府主導與責任分擔的原則；二是設計、監管與實施合理分離的原則；三是財權與事權相統一的原則；四是有限與有效的原則；五是官民結合的原則。基于上述原則，現用四分法來明確社會保障中應該承擔的政府責任，歸納出社會保障中的政府責任框架體系，如表2所示。

下面對表中所列加以說明：

1、分類明確社會保障中的政府責任

分類明確社會保障中的責任，就是確定政府在社會保障中承擔的責任種類和具體的責任。基于上述原則，明確政府應該承擔：一是財政責任。在新時期，政府應建立固定的財政機制，以保證其財政責任得以充分履行。二是監管責任。監管責任應該不斷得到強化：一是因為目前我國監管不足，二是因為監管對社會保障制度的發展具有極其重要的作用。三是實施責任。社會保障的實施系統最為龐大，實施內容既包括災害救助、優撫安置等社會救助；也包括養老、失業等各項社會保險金的征繳、發放等；還包括教育、住房、殘疾人、婦女兒童等社會福利。

2、分項明確社會保障中的政府責任

分項明確社會保障中的政府責任就是確定政府在社會保障的不同系統和項目中的責任。政府在社會救助中的責任。社會救助處于社會保障系統的最底層，面對的都是瀕臨生存邊緣、陷入生存危機的社會最弱勢的群體。為了維護社會的公平，政府在社會救助中理應承擔全部責任，全部的財政供款責任和全部的監管、實施責任。政府在社會保險中的責任。在主要由雇傭單位和勞動者雙方供款的社會保險制度的運行中離不開政府的主導，政府應該在社會保險中承擔一定的財政責任，予以社會保險一定的財政補貼，承擔社會保險的運行成本。政府在社會福利中的責任。社會福利的發展離不開政府的支持，政府必須有一定的福利投入以起到示范作用，如建立福利機構、開辦福利企業等。

3、分層次明確社會保障中的政府責任

從宏觀上來看，提高國民對各種風險的防御能力、保障社會成員的生活，需要構建多層次國民保障體系，它至少應包括社會保障層、單位保障層和家庭保障層。社會保障層次中的政府責任。在社會保障中，政府應該處于主導地位，這不僅是由社會保障制度的公共屬性決定的，也是新時期制度變遷過程中政府的主要責任。單位保障層次中的政府責任。單位保障是指用人單位根據自己的經濟效益情況，在參加社會保險的基礎上，為進一步增強員工防御養老或疾病等社會風險能力，自行采取的一些具有保障作用的措施機制。家庭保障層次中的政府責任。家庭保障歷來都是最主要、最重要的保障機制，它因充滿親情、溫馨、體現人間真情、宣揚美好道德而優于其它的任何保障方式，但家庭保障作用正在日益減退，社會保障就是作為一種有效補充機制應運而生的。

4、分級明確社會保障中的政府責任

分級明確社會保障中的政府責任，就是分別確定中央政府和地方制度在社會保障中的責任。中央政府的社會保障責任。中央政府與地方政府的各項資源不對稱，因而優勢也就不同，中央政府在宏觀把握和整體規劃、管理能力上要明顯強于地方政府，因此，中央政府應擔負社會保障的監督和管理責任，同時還有對地方政府的指導和監督責任。地方政府的社會保障責任。地方政府應該更多地承擔組織實施責任，地方政府財政應該主要用來彌補社會保險的財政赤字，承擔社會保險的運行費用，支持社會福利事業的發展。

三、非營利組織的社會保障責任

非營利組織是指“不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織”“，它的范圍很廣，一般是指除政府與企業之外的所有社會組織。由于政府與企業之間的空間很大，各國文化、經濟和政治環境又不相同，所以對非營利組織存在很多不同的提法，比如非政府組織、民間組織、慈善組織、第三部門等等。

（一）非營利組織介入社會保障的途徑

非營利組織介入社會保障的方式一般有二種：一是接受政府委托經辦有關社會保障事務，在這種方式中，政府提供資會支持，負責社會保障事務的監督，非營利組織具有一定的獨立性，承擔具體的提供責任。二是非營利組織自主組織實施社會保障事務。非營利組織介入較多的是社會福利事務(如民辦的養老院、公益醫院、康復服務中心等等)，社會救助與社會保險領域亦有民營機構介入，他們多是提供相關的福利或公益服務，提供現金與實物援助的較少①。

（二）政府與非營利組織的社會保障責任劃分

政府與民間責任劃分不清構成了社會保障制度進一步完善和發展的瓶頸之一，所以，分清哪些職能必須由政府來承擔，哪些職能可以歸還給社會，實現政府責任與民間責任的合理界定具有很強的現實意義。

在社會保障運行機制方面，政府主要負責社會保障的宏觀管理和指導，比如提出發展的目標及措施，制定有關的法律法規，對有關服務機構實施監督管理，等等。

在社會保障的管理方面，一些具體的管理職能可以下放給非營利組織，當前可以轉由非政府組織承擔的社會保障工作主要有：1、社會保障的業務經辦，如各類社會保險項目的經辦、收入征繳、保險金發放等。2、社會保障基金運營管理，如各類社會保險基金的具體管理及保值增值等②。

在社會福利服務方面，“由于政府擁有社會資源的分配權，應當扮演福利的規劃、整合和指導的角色。它通過與服務提供方簽訂合同，把福利服務交給非營利組織或自發組織起來的志愿團體。政府應該從原來的直接管理和提供者向服務的規范者、服務的購買者轉變，主要負責監督、評估和促進合同的履行。③”非營利組織執行具體的操作事務，提供大量價格低廉和種類多樣的福利產品。

四、政府、企業與個人在社會保障中的責任

企業與個人在社會保障制度中的責任主要體現在社會保險方面，這種責任實際上是一種義務，具體而言就是根據相關的規定繳納社會保險費。

政府、企業與個人在社會保險上的責任需要有法律的明確規定。通過法律明確政府承擔歷史責任，規范社會保險的征繳，加大繳費執法和監督力度，防止企業、個人逃避繳費。

(一)明確由政府承擔歷史責任，減輕企業負擔

在統賬結合的模式下，政府應該正視制度改革所產生的歷史責任，科學地解決轉制成本問題。

政府作為責任主體承擔轉軌成本，所需資金大致有兩種，一是政府目前和今后的財政收入，二是國有資產變現。僅僅依靠財政收入會使改革面臨巨大壓力，且處于被動狀態，但是國有資產如何變現，存在操作上的難度，學者們仍存在爭論，所以在繼續研究的同時。目前討論較多的途徑包括：第一是國有企業公司化改制過程中的售股變現收入；第二是中小企業拍賣、租賃的所得收入；第三是國有房地產的出售、租賃所得收入；第四是新增稅收及調整財政支出結構的節余部分；第五是政府發行特種債券的收入；第六是其他收入手段，包括發行彩票等。

（二）完善監督管理機制，防止財政責任的“轉嫁”

政府有關部門要加強稽查核實工作，防止企業少繳、漏繳的行為，對漏繳、拒繳保險費的企業給以制裁，為企業創造一個公平、合理、健康的繳費環境。

加大對政府行為的監督，防止有關個人和部門挪用、截留社會保險基金，做實個人賬戶并且保證社會保險基金的專款專用。對個人申領社會保險的資格進行嚴格細致的審查，鼓勵正常退休并考慮適當延長退休時間，防止財政責任的相互“轉嫁”，保證政府、企業、個人三方的責任到位，在財政責任上真正做到共同承擔。

（三）明確界定企業的責任

企業繳費是支撐社會保險制度的重要經濟基礎，但目前的企業繳費率不僅極不公平，而且畸高，構成了市場經濟公平競爭環境的破壞因素和企業競爭力的損害因素。

出于社會保險費的收繳以工資收入而不以營業收入為標準，各地企業的負擔亦極不平等，深圳企業的繳費率僅為工資總額的6％、北京為19％、沈陽等老工業基地卻高達24％以上，高低之間相差競達18個百分點。因此，應當盡快明確界定企業的責任，保持企業的競爭力和發展潛力。

企業在社會保障中應該承擔什么責任，承擔多大的責任一直沒有很好地解決。本文認為，企業在社會保障中的責任只有一項，那就是繳納社會保險費。新型社會保險制度應當改變各地繳費率不公平的問題，按照一個統一的費率標準向所有符合法律規范的企業征收社會保險費，包括企業應當承擔的基本養老費、失業保險費、醫療保險費、工傷保險費、生育保險費等，總費率宜控制在工資總額的30％以內。明確企業繳納社會保險費不僅是企業為員工提供的一項福利，更是一項責任和義務，不按時足額繳納社會保險費用，將按照規定給予高額的罰款，并且將直接影響到企業的信譽和生存與發展。

五、結語

社會保障主體間的責任不清是制度完善和效率提升的主要障礙，隨著市場經濟的發展，社會力量的壯大，政府的作用會進一步向宏觀集中，因此明確政府與社會，政府與企業、個人的社會保障責任關系尤為迫切。

政府主要負責政策制定、制度設計、監督管理，財政兜底，承擔有限責任。同時要合理劃分中央政府與地方政府的責任，根據各自優勢，分擔不同的責任。政府要重視在農村的社會保障責任，增加投入，積極主導。

非營利組織是社會力量的代表，是社會保障社會化的重要載體，在扶貧、社會福利、提供就業崗位方面發揮著重要作用。它承擔政府的一部分管理職能，是政府權力的延伸，它為社會保障拓寬了資金渠道，減輕了政府的負擔，提供了多樣化的服務，滿足了人們多樣化的需求。但是中國的非營利組織并不成熟，需要政府的培育和管理。

企業和個人作為社會保障的主體，主要表現為繳納社會保險費。明確由政府承擔轉制成本，企業在社會保障中不再承擔管理和實施，只按照有關規定繳納社會保險費；個人應按照權利、義務相統一的原則繳納保險費，真正實現責任共擔。

通過立法明確各主體的責任，落實主體和社會保障責任的對應關系，進一步完善主體多元的社會保障責任體系，對社會保障制度的完善和運行效率的提升有著重要意義。

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(作者單位：安徽財經大學金融學院）