淺述英國金融消費者保護體系及對我國金融監管的啟示

摘要：縱觀美國、英國、日本等主要金融市場，其金融監管機構在后危機時代更加重視金融領域的消費者訴求和消費者保護，包括通過立法修訂和金融行政改革等措施以矯正交易雙方不對等的交易地位。借鑒這些國家的經驗，對于我國的金融監管和立法改革而言正當其時。本文梳理并總結了英國金融消費者保護的體系框架和改革進展，簡述了我國金融監管在此方面存在的問題，并總結了英國金融消費者保護體系對我國金融監管的啟示。

關鍵詞：金融消費者 金融監管

反思始于2008年的那場金融危機，各國監管當局普遍意識到，只關注金融機構的利益訴求而忽視對金融消費者利益的切實保護，會破壞金融業賴以發展的基礎，影響到金融體系的穩定性。因此，加強金融消費者的保護，成為各國和各地區金融監管當局反思和改革的重要內容。在眾多的改革舉措中，雖然美國的力度最大，但是英國的金融消費者保護體系構建已有百年歷史，其較為完善的法規和保護措施值得借鑒。

一、英國金融消費者保護體系的介紹

英國民眾的金融知識和金融素質相對較高，英國政府對金融消費者保護也給予了高度重視，形成了強制性和自律性相結合的保護體系，英國金融消費者保護體系在層次多元化和集中統一性方面，最具代表性：一是將消費者保護明確列為監管目標，成為金融機構監管的基本職責；二是規范并加強金融機構內部消費者保護的義務及內部解決機制；三是建立行業自律機制，加強行業內部在解決消費者糾紛及保護消費者權益方面的溝通及自我溝通。這三方面在英國金融消費者保護體系的發展歷程中都得到了重要體現。

（一）依法設立金融消費者保護制度和機構

作為金融消費者權益保護最具代表性的國家，英國的金融消費者保護以組織規則見長。英國于2000年頒布了《金融服務與市場法》，認同消費者保障與維持金融市場的國際競爭地位的整體利益息息相關，法例給予消費者全面的保障。該法例明確規定金融服務管理署(以下簡稱FSA)負責監管各項金融服務，同時設立單一申訴專員和賠償計劃架構，為金融服務消費者提供進一步保障。該法例還要求FSA負責推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，以及確保消費者獲得適當保障。

（二）出臺詳盡的金融消費者保護操作細則

2001年6月，FSA啟動公平對待消費者項目，要求英國最大的35家金融集團每年報告實施項目情況，同時FSA要求各金融機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，使每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。2005年5月，FSA發布《關于金融服務投訴指引》，詳細列舉說明消費者可對金融機構的服務或產品投訴的情形。2006年l0月，FSA出臺了新的金融機構《業務原則》，確定了衡量金融機構是否符合監管標準的原則依據，其中涉及消費者權益保護的有5條。FSA把消費者權益放在了十分重要的地位，目的是讓金融機構向消費者提供公平、清晰、無誤導的信息，增強消費者對金融市場的信心。

（三）成立金融巡視員服務公司

為實現保護消費者的監管目標，FSA按照《金融服務及市場法令》，整合原有的金融業巡視員組織，成立統一的金融巡視員服務公司(FOS)，對金融機構進行管轄以及處理消費者對金融機構的投訴糾紛。FOS基于中立立場來解決爭端糾紛，進行調解，做出裁定，其爭議處理程序科學、透明、縝密、務實。投訴人在向其投訴之前，首先得向金融機構投訴．適用金融機構內部爭議處理程序。只有對金融機構的處理不滿意或在規定時間內未接到投訴處理，才可向FOS投訴。若消費者對FOS的最終裁定持有異議，還可訴諸法律，進入訴訟程序。FOS的設立為消費者提供了一個替代性的爭議解決途徑。

（四）建立行業自律機制

英國的行業自律機制在保護消費者權益方面也發揮著十分重要的作用。如英國主要銀行及房屋貸款協會公會都同意遵守的《銀行業守則》，屬于行業自律性規則。它包含了銀行業須做出承諾的主要事項，確保提供的一切產品與服務符合該守則。銀行業守則標準委員會負責為采納該守則的銀行和房屋貸款協會公會進行登記，向采納機構提供守則解釋等方面的指導，并負責監察它們遵守守則情況。在金融機構違規時，委員會通常先將違規指控轉交給有關金融機構，并要求它們作出解釋。為確保守則的貫徹執行，委員會有權采取警告、譴責等方式，警戒沒有遵守該守則的機構。英國金融行業自律機制著眼于降低監管者和金融機構的成本，為金融機構贏得了更多消費者的認可與信任。

（五）重視消費者的金融知識教育

在消費者教育方面，一是FSA為消者提供信息和指導意見，提供“一站式”公眾咨詢服務、消費者刊物和編制金融產品比較表等。二是擴大和深化校園金融教育。英國的義務教學大綱中含有深入的金融教育內容。三是強化政府主導推動。在財政部設立金融教育組織協調部門，負責協調教育部、產業部等相關部門參與金融教育。四是進行金融消費者調查，找出消費者最為關注的事宜，以及最為渴求的金融知識和信用知識，以有針對性地開展金融知識教育。

二、金融危機后英國金融消費者保護制度的改革

盡管英國金融消費者保護方面作出了大量卓有成效的工作，但是金融危機仍然暴露出一些缺陷。為此，英國通過了《2009年銀行法案》（Banking Act 2009），發布了《改革金融市場》白皮書，對現行金融消費者保護制度進行改革。

（一）通過《2009年銀行法案》并發布了《改革金融市場》白皮書

英國對現行金融消費者保護制度進行了微調，主要表現在：一對FSCS進行更充分的事前融資。白皮書提出以后應考慮金融行業對FSCS更充分的事前融資，以避免本次危機中金融機構犯錯卻要納稅人買單的情況，維護“誰出錯誰買單”的過錯方賠償責任原則。二是進一步加強消費者利益保護。白皮書提出，在提供服務時，金融機構應該為消費者提供易于理解的高透明度金融產品，必須要確保消費者能夠獲得所需的金融服務；在產生糾紛時，要更快捷地解決消費者投訴，簡化爭端解決程序，對于給大量消費者造成損害的金融服務和產品，消費者有權提起代表訴訟；在權益補償時，為了更好地保護存款者的利益，應該對存款保護安排做進一步的改進。三要通過加強市場紀律、加強監管、金融機構提前制定應對倒閉風險預案、改善證券化產品和金融衍生品市場架構等措施，防控大型金融機構的全新風險。四是規定英國政府有權在存款機構出現嚴重危害金融穩定的風險時對其進行國有化，以防止系統風險的擴散對更多的金融消費者利益造成損害。

（二）提出金融產品“合適并且合理”原則

一是加強對貸款人的保護。2009年11月1日起，FSA加強了對銀行以及房屋互助協會與客戶日常接觸的監管，從直接信貸、支付、存款賬戶到交易和利率的變更。二是加強事后投訴處理的信息披露以及消費者賠償。FSA要求金融機構公布如何處理消費者投訴，在半年內收到500起及以上的金融機構，需要再進行兩年一次的披露。還提出加快銀行破產后金融服務賠償計劃（FSCS）對客戶的賠付期限，簡化賠償程序，確保客戶在七天內得到賠償。三把是否有效保護消費者利益作為重要的評價指標。四是加強事后追償和懲罰。此外，2010年3月11日，FSA、OFT（公平交易署）、FOS（金融申訴專員署）聯合發布了《消費者投訴處理辦法》，明確了金融機構、FSA、OFT和FOS在公平處理消費者投訴方面的責任，強調建立各方合作機制，首次提出應對新興風險和大規模投訴的程序和措施，重塑消費者信心。

（三）更加重視金融教育

通過深化校園教育、加大財政支持、鼓勵社會參與等方式繼續大力推進金融知識普及。一是繼續加大財政支持。英國財政部2007年金融教育預算就達1150萬英鎊，危機后更是逐年遞增，FSA每年用于金融教育的支出約為2000萬英鎊，占其年度預算的7%左右。二是擴大教育覆蓋范圍。危機后日益重視弱勢群體的金融教育，加強政府推動和財政支持，擴大金融教育惠及面。

三、對我國金融監管的啟示

雖然我國的金融監管機構在金融消費者權益保護方面也進行了有益的探索與嘗試，但有許多問題仍然需要正視，比如：相關金融消費者保護方面的法制不健全；行業自律機制對金融消費者保護不夠；金融消費者保護的基本路徑-適當的投訴與受理機制欠缺等。目前各國和各地區監管當局對金融消費者保護采取的一系列改革舉措表明，金融消費者保護被置于前所未有的高度，強有力的保護措施能有效增強消費者對金融市場的信心，也可以在很大程度上強化金融體系。英國的金融消費者保護體系則給了我們重要的啟示：

（一）加強金融立法，明確監管目標，將保護金融消費者列入監管目標

根據《中國人民銀行法》第一條，目前我國金融監管的目標是“保證國家貨幣政策的正確制定和執行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定”。隨著我國金融市場的不斷發展成熟，該金融監管目標應適時地進行調整。為使金融監管機構能嚴格地履行該項職責，我國金融立法機構應明確地將該項職責作為金融監管的目標之一以法律的形式確定下來。目前，我國的《銀行業監督管理法》已將“維護公眾對銀行業的信心”寫入了銀行業監管的目標中，但還沒有使用更直接更明確的表述。相對而言，英國的《金融服務與市場法》就十分明確規定了英國金融服務監管署的監管目標是“為消費者提供適當保護，促進公眾對金融制度的了解，維護公眾對金融制度信心，減少各類金融犯罪”。

（二）增強金融法律法規的可操作性

目前，我國還未制定專門的法律法規來調整金融產品的消費者和金融機構之間的關系。在這方面，英國的金融立法值得我國很好地學習。英國的金融監管以“自律”著稱，已實施的法律法規有著較強的可操作性，能很好地實現立法意圖。在處理消費者與金融機構的爭議方面，英國金融監管機構有著一套“事前控制—— 事中解決——事后彌補”的操作性極強的法律法規。我國需要制定具有良好操作性的專門的法律法規來調整消費者與金融機構間的關系；同時，立法機構應對現有金融法律法規進行修訂，增強其可操作性。

（三）加強金融業自律組織建設

英國銀行業在保護消費者權益方面有著完善的自律機制，而我國銀行業協會雖然成立多年，但由于制度、機制、監管方面的諸多原因，目前還沒有在同業合作與協調的層面上為消費者權益的保護發揮實質作用。因此，這就需要金融監管機構強制性要求金融業的自律組織為保護消費者權益制定一系列的自律守則并嚴格執行。自律組織在涉及消費者權益的事項上應對金融監管機構負責。

（四）建立起完善的金融知識和信用知識教育培訓體系

英國FOS建立了完善的金融巡視員教育培訓體系。該體系既保證現有巡視員正確高效地處理爭議，又為FOS儲備了大量人才，保證了金融巡視員制度長期有效地運行。同時，FOS還擔負起部分教育公眾，普及金融知識的任務，目的是讓公眾在參與金融市場活動時更具理性，學會正確對待金融風險，提高自我保護能力。目前，我國金融監管機構人員的整體素質不高，特別是缺乏金融、法律的復合型人才，而公眾的金融專業知識更為貧乏。因此，應加大人力資本的投資，建立相應的完善的教育培訓體系，提高金融監管效率，降低金融監管成本。

（作者單位：中國人民銀行萍鄉市中心支行）