后金融危機時代銀行稅簡介與評價

摘要：在后危機時代大背景之下，國際社會提出對銀行征收銀行稅。本文基于IMF向二十國集團提交的關于銀行稅報告的研究，來展現銀行稅的具體內容，進而對銀行稅的征收進行評價，最后提出對是否征收銀行稅的觀點。

關鍵詞：銀行稅；簡介；評價

一、背景及銀行稅的提出

2008年9月以來，隨著國際金融形勢的急劇惡化，已演變成20世紀經濟大蕭條以來最嚴重的全球金融危機。為了延緩金融市場對宏觀經濟的沖擊，阻止金融危機發展成為全球性經濟危機，各國積極采取包括財政政策和貨幣政策在內的各種措施和手段來維護本國金融穩定。特別是美國運用財政資金對有問題的金融機構采取臨時國有化、直接注資、債務重組、政府擔保等救助措施 。因此，各國應對金融危機的背后是十分巨大的財政赤字，在巨額債務和本幣貶值的雙重壓力下，很有可能出現某種程度的財政風險（甚至是財政危機），像此次希臘主權債務危機就是政府挽救本國經濟的“后遺癥”。

銀行稅這一概念是由英國首相布朗在2009年圣安德魯斯二十國集團（G20）峰會上建議征收“全球金融稅”演變而來的。2009年9月的匹茲堡峰會上，領導人委托國際貨幣基金組織(IMF)進行可行性研究，并提出一套可有效降低金融系統風險以抵御未來危機的方案。2010年6月，IMF向G20提交了名為“金融部門繳納的公平、重要的捐費”的最終報告。在2010年1月份美國總統奧巴馬宣布對大型金融機構征稅計劃以彌補納稅人損失，但這一立法提議目前在國會已遭遇擱淺。英、法、德等歐盟國家也呼吁對銀行業征稅以救助出現危機的金融機構。2010年5月歐洲歐盟委員會提議，各成員國應該設立一項“銀行清盤基金”，用于在未來支付破產銀行有序清盤的費用。

在G20多倫多會議上，美國、歐盟等發達國家再度提出這一建議，加拿大、日本、澳大利亞等國則明確表示反對。2010年6月28日，第四次20國領導人峰會在多倫多落下了帷幕，會議發表了《二十國集團多倫多峰會宣言》。該宣言稱“讓各國自行決定是否想要征收銀行稅或是建立一些防備基金去抵消另一場引發全球衰退的金融危機。”雖然G20放棄征收全球統一的銀行稅，但聲明要求建立一個更強勁的金融緩沖以防范未來可能的危機。

二、銀行稅具體內容

當下計劃征收銀行稅的各個國家，如英國、德國、法國等，對于征收銀行稅的具體內容不盡相同。美國之前計劃征收，但最后擱淺的“金融危機責任費”的具體內容與其他國家也有差別。

本文通過對IMF向G20提交的名為“金融部門繳納的公平、重要的捐費”的最終報告進行分析，來展示IMF建議對金融部門征收銀行稅的基本內容。其實IMF的建議主要是綜合了上述國家的做法或設想而且建議征稅的規模更大--擴展至全球所有銀行和金融機構。

報告建議開征兩項銀行稅，即“金融穩定性捐費”與“金融行為稅”。

1.IMF建議征收銀行稅的目的

IMF認為，雖然國際社會正在努力改善金融監管，來處理被監管機構的風險問題（如高杠桿率、流動性錯配等），同時這有改善也有助于減少系統性風險的過度承擔。

IMF認為，彌補未來金融機構倒閉的財政成本的措施的設計和實行應以下兩個目標為指導：

（1）確保金融機構全額支付其所接受的財政救助。在危機時期，由納稅人對金融機構提供支持，而在正常時期，由金融機構的所有者、管理者等完全享有收益，這顯然是不公平的。而且這也危及政府未來對金融機構提供必要支持的能力。為支付所接受的財政支持，可以根據未來可能造成的成本進行事前支付，也可以在危機發生后進行事后的收取。

（2）減少危機發生的可能性以及危機所造成的損失。一方面措施應該有助于減輕金融機構變成“太重要不能倒”的動機，同時阻止金融機構風險的過度承擔；另一方面，有助于問題金融機構的適時、有序的退出，以及解決因金融機構過度承擔風險所造成的負外部性問題。

IMF為解決因救助金融機構所支出的財政支出，建議征收銀行稅。當然，IMF同時認為，征收銀行稅只是在一定程度上有助于實現以上目標，如果要完成以上所有目標，需要一攬子工具和政策的制定和有力實施，如金融監管的改進、銀行稅與金融監管措施的相互配合等等。

2.金融穩定性捐費

金融穩定捐費主要是為彌補未來政府對金融機構救助所支付的財政成本所征收的一項稅收。所得資金可以用來成立專門解決問題金融機構的基金，或者是進入一般財政收入。經改良之后的金融穩定性捐費，稅率會反映不同金融機構的風險以及對于系統性風險的影響。

(1)征收范圍。征收范圍可以窄（如只對銀行征收），也可以寬（對所有金融機構）。IMF建議對所有金融機構都征稅。因為一個寬泛的范圍在根據風險確定稅基和稅率的情況下，可以較好的涵蓋將來可能造成系統性風險的機構。另外，所有的機構都可以獲得退出機制提供的金融穩定這種公共產品。同時，如果是征稅范圍較窄的話，可能造成更嚴重的道德風險。

（2）稅基和稅率。稅基就是對資產負債表的負債部分進行征稅，排除對資本、被保險的負債部分征稅，當然也包括一些表外項目。不同類型的金融機構的稅基會有所不同。

稅率的確定考慮過去危機的經驗和支出的財政資金，同時還應該考慮金融系統的風險狀況。其實，稅基和稅率的確定應該是根據不同金融機構對于系統性風險的影響以及倒閉可能造成潛在社會成本的大小來確定，達到減少風險、促進公平，合理、有效提高稅收收入的目的。當然對于金融機構對于系統風險的影響程度需要一系列的指導進行評估。

（3）稅收資金去向

稅收收入可以用來成立退出基金，或者進入一般財政收入。無論是成立基金還是進入一般財政收入，都不影響該項稅收對于金融機構行為的矯正作用。當然，無論采取哪種形式，都不可能消除金融機構的道德風險，需要強有力的退出機制的配合來盡量減少道德風險。

3．金融行為稅

金融行為稅對金融機構的盈利以及所支付的酬金進行征稅，旨在打擊其為追求高回報的高風險行為及限制高額獎金。

征收金融穩定捐費之外，還要征收金融行為稅，是因為：除了政府直接救助的財政支出外，金融機構所引起的危機還產生了巨大的財政、經濟以及社會損失，這需要金融機構予以分擔；另外，征收金融行為稅有助于控制因金融機構過度承擔風險及可能所造成的負外部性，當然該種稅收安排需要與金融監管改革（如對系統重要的金融機構增加資本要求）相一致才能有效控制系統性風險。

根據盈利和薪酬解釋不同，可以設計三種FAT，預期達到不同的目的。

(1)FAT1：作為對金融服務征稅的改進，是一種適用于金融服務經過改進的增值稅。

該種金融行為稅它是對金融服務附加值進行征稅，一定程度上有利于緩解金融機構變得過度龐大的風險。因為技術原因，增值稅一般不對金融服務增收，這樣金融機構在是否征收增值稅方面有優待，有可能使金融機構變的“太大”。避免惡化稅收扭曲，FAT的稅率可以低于一般增值稅的稅率標準。由于在很多國家金融機構附加值的規模很大，即使相對較低的FAT稅率，也可以顯著提高財政收入。

(2)FAT2：作為對金融機構高水平薪酬的征稅

這種稅的稅基包括高水平的薪酬以及除去正常轉化為資本的收益。目的是對超過最低需求的回報部分進行征稅。

（3）FAT3：避免過度承擔風險征稅

這種金融行為稅是對金融機構超額回報所征的。目的是通過對超額回報征稅改變金融機構為追求高回報而過度承擔風險的行為。當然，還有很多有效的方法可以達到該目的，如金融監管。

①超額收益的確定。需要確定基準收益率，超過了基準收益率的部分就是超額收益。確定基準收益率是因為考慮到高風險活動越來越多，通過對超過基準利率的部分征稅有利于減輕從事高風險行為的動機。當然對因技術、努力等產生的高收益進行征稅是無法避免的。

②法定稅率。為了使該稅收對高風險行為產生顯著影響，稅率需要足夠的高，同時有一定程度的國際合作，避免利潤的轉移。

三種金融活動稅的稅基如下表：

4．國際協調

IMF認為，國際合作十分有益處，特別是存在大量跨國金融機構的背景之下。政府之間不一致的行動可能產生潛在的稅收和監管套利的風險。同時，即便在這次金融危機中沒有對金融機構直接援助的國家，對未來可能發生的金融機構倒閉和金融危機也是無法免疫的。

當然，IMF認為有效的合作不是要求各國措施整齊劃一，而是在一般原則，包括FSC和FAT的稅基以及最低稅率等方面達成廣泛一致。各個國際根據各自國際以及金融機構的情況進行適度的調整。同時，不進行征稅的國家應避免對其他國家有效執行征稅產生障礙。

三、 對征收銀行稅的評價

1．征收銀行稅可能的有利影響

(1)解決金融業外部性內部化問題

外部成本內部化，是指造成社會成本的企業或個人，應自行負擔這項社會成本。目前這項原則已被廣泛運用到絕大部分的產業和經濟活動，如對環境污染行為的處罰和課稅。但是，金融業和金融活動卻是這個原則的重大例外，它們所造成的社會成本經常是由政府或社會大眾來承擔。金融業的社會成本一直未被內部化的主要原因，是這些成本平常多不容易被發現，而是累積到相當嚴重時，才以金融危機的方式一次爆發出來。但當金融危機出現時，金融業已沒有能力承擔它所造成的社會成本，金融業者和許多相關人士更揚言或辯解，若不提供更多協助給金融業者，金融危機和社會成本還要變更大。于是，金融業者不必負擔它們所帶來的社會成本，有時甚至還可能得到額外的利益。從外部成本內部化的原理來看，這種情況不只是不公平，而且很可能會鼓勵金融業為了私人利益而造成更大的社會成本或傷害。直到這次全球金融海嘯讓全球經濟蒙受極大損失，有些國家甚至瀕臨破產，金融活動的社會成本問題才受到重視。

IMF建議征收的銀行稅，特別是FSC，就是將金融機構可能造成的負外部性，由金融機構自己承擔。

(2)為未來危機的化解事前做好資金積累。FSC的征收為以后政府處理系統性問題機構的倒閉以及金融危機提供資金，并將危機救助的成本與危機的主要救助對象對應起來。這樣可以一定程度上減輕未來政府財政壓力，避免造成巨額財政赤字。

(3)一定程度上會緩解金融機構過度承擔風險行為

FAT對包括超額薪酬、超額收益征稅在一定程度上可能遏制金融機構進行高風險的行為。

金融高管的薪酬機制過于獎勵短期財務業績，助長了高管過度風險承擔行為，鼓勵過度投機。高管薪酬一般是“基薪+業績薪酬+期權”形式，這樣金融高管基薪外收入可能是基薪幾倍，那么大部分收入構成就必然與高風險業務表現相關。對超額薪酬予以征稅可能會在一定程度上遏制高管為獲得高薪所進行的高風險的行為。

同樣，金融機構獲得超額收益往往與其所從事的高風險業務分不開。高風險意味著高收益，對超額收益征稅也可能在一定程度上遏制金融機構從事高風險業務，避免其過度承擔風險。

2．對征收銀行稅的懷疑

(1)并非控制金融機構風險的根本之策。后危機時代，各國及有關國際組織積極反思造成危機的原因，20國集團領導人通過金融峰會達成推進國際金融體系改革的共識，強調應該加強金融監管合作，擴大金融監管覆蓋面，盡快制定普遍接受的金融監管標準，以保障全球金融體系的穩定，防止類似危機重演。為達到金融體系穩定目的，應加強各種金融監管以更好、更有效的預防危機的發生。根據金融穩定論壇題為《加強市場和金融機構應對能力》的報告，建議采取的措施主要包括五個方面：加強資本、流動性和風險管理；提高市場透明度和估值水平；改變信用評級機構的角色和作用；強化監管機構風險反應能力；加強應對金融危機的安排。

銀行稅可能會在一定程度上緩解政府為救助問題金融機構所面臨的財政問題。對于是否可以在金融機構風險的防控上有作用是存有疑慮的。筆者認為，FAT對超額薪酬、超額收益進行征收可能會產生這樣一種效果：因為征稅，高管薪酬或金融機構的收益相對減少，為了獲得高薪酬、高收益，會從事更多或更高風險行為。因為銀行稅是對行為結果的資金進行征稅，對行為過程沒有直接的控制，這樣可能不會遏制金融機構過度承擔風險，反而有可能使金融機構去承擔更多的風險。金融機構風險的防范更多還是應該從加強金融監管方面想辦法，監管金融機構活動。從功能的角度，銀行稅所體現的最重要的作用是為未來危機提前累積資金。但這并不是防范金融危機，維護金融穩定的根本之道。

(2)影響銀行利潤；影響銀行競爭力。銀行業是金融體系的一個重要支柱，如果開征銀行稅，短期來看會提高成本、損害銀行的利潤，造銀行競爭力有所下降，降低金融體系的效率，特別是銀行主導型的國家影響更大，實體經濟的發展也會受到限制，因此，征收銀行稅必須要考慮到銀行的承受能力。

(3)全球范圍協調行動困難。現在只有英、法、德等國征收或計劃征收銀行稅，其他國家并沒有打算征收銀行稅，而且不同國家根據本國銀行業具體情況實行的稅率也可能不同。全球范圍協同征收銀行稅就目前情況看還很渺茫。這樣的不協同可能出現一定制度扭曲，產生稅收套利。

四、總結

誠如IMF在報告中所指出的，金融監管的改善是降低金融機構倒閉風險的首要工具，但是具有矯正作用的稅收可以起到補充的作用。所以我們應該認識到，在加強、完善金融監管，如提高資本金要求、流動性要求等來最大限度的預防、避免金融機構倒閉及可能所引起金融危機的前提下，可以適時考慮采用合適的安排對可能發生的金融危機所造成的損失予以分擔，這樣可以在一定程度上緩解政府為挽救重要的問題金融機構所支出的財政資金，符合“污染者自負”的公平理念，避免因金融危機引起政府主權債務危機，從而可能影響國家經濟，乃至世界整體經濟。

參考文獻：

[1] IMF， A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector -Final Report for the G-20，June 2010

[2] FSF， Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience， 7 April 2008.

[3] 謝平.金融監管的五個前沿問題.載《新金融》2009年第12期

[4] 《經濟學百科全書》，中國人民大學出版社，2009年版

[5] 征不征銀行稅“利”字當頭各不相讓》，中國稅務報，2010年5月12日，第005版

（作者單位：廣西大學法學院）